Verheijen Kwartiermakers van de Toekomst
Kwartiermakers van de toekomst
Water 12 governance in Noord-Brabant Case
▸Watergovernance
in Noord-Brabant Door Lambert Verheijen
hoofdstuk ? voetregel
177
▸Deze case maakt deel uit van een reeks van 17 cases gepubliceerd in het boek Kwartiermakers van de toekomst, deel 1.
Dit boek is te bestellen op: www.kwartiermakersvandetoekomst.nl © 2011 Uitgeverij Mastercircle bv, Deventer Eerste druk, mei 2011 Ontwerp en opmaak: Artnic, Deventer
B o k
Water governance in Noord-Brabant Balanceren tussen belangen en bestuurslagen: Reflecties op 30 jaar werken aan water
Door Lambert Verheijen, dijkgraaf Aa en Maas en voormalig gedeputeerde Noord-Brabant, met medewerking van Sara de Boer, waterschap Aa en Maas1
In juni 2009 kwamen in het Brabantse Deurne meer dan 200 bestuurders en belanghebbenden bij elkaar om te praten over een ‘deltaplan’ voor de hoge zandgronden. Wij deelden een grote zorg over de door klimaatverandering toenemende watertekorten voor landbouw, natuur, scheepvaart en recreatie. Oogsten kunnen daardoor mislukken, planten- en diersoorten kunnen uitsterven, scheepvaart op de Maas kan gestremd raken en de beschikbaarheid van schoon drink- en zwemwater kan in gevaar komen. Gezamenlijk trokken we de conclusie dat bestaande oplossingen onvoldoende zijn om de watervoorziening in Brabant en Limburg voor de lange termijn veilig te stellen. Een integrale, lange-termijnaanpak is nodig, waarbij overheden, watersector, landbouwsector en natuurorganisaties nauw samenwerken aan nieuwe oplossingen voor een ‘oud’ probleem: waterschaarste.
De afgelopen 30 jaar is de strijd om water in Brabant, naast het natuur- en landschapsoffensief en het gevecht met de mest- en ammoniakoverschotten, een kenmerkend onderdeel van de politieke agenda geworden. Erkenning voor de bijzondere positie van de zandgronden in Nederland in het algemene milieubeleid groeide in de jaren ’80 met de maatschappelijke protesten tegen de doorgeschoten ruilverkaveling van landbouwgrond, stankoverlast, zure regen en bodemvervuiling. In het rijksbeleid kwam dit eind jaren ’80 tot uiting in het rapport Zorgen voor Morgen (onder minister Winsemius), het Nationaal Milieubeleidsplan (Nijpels), het Natuurbeleidsplan (Braks), de 3e nota waterhuishouding (Smit-Kroes) en 4e Nota Ruimtelijke Ordening Extra (Alders). De problematiek van watertekorten en verdroging won de afgelopen decennia aan ur1
De auteurs bedanken Sibout Nooteboom (Erasmus Universi-
teit Rotterdam), Jan Baan (Brabants Landschap), Jan Leunk (Provincie Noord-Brabant), Leo Joosten (ClimateChance), Francien van de Ven, Wim Athmer, Jan Hulshof en Gerard de Jong (Waterschap Aa en Maas) voor hun commentaar op eerdere versies van dit hoofdstuk.
178
Kwartiermakers van de toekomst
gentie door een toename van het aantal extreem droge zomers (1976, 1995, 1996, 2003, 2009, 2010) en de schade aan natuur en landbouwgewassen die deze met zich meebrachten. In dit hoofdstuk blik ik terug op twee belangrijke transities in het Brabantse milieu- en waterdossier in de afgelopen 30 jaar. Het betreft (a) de verschuiving van een sectorale, themagerichte naar een integrale, gebiedsgerichte benadering en (b) de transitie van top down sturing door rijk en provincie naar bottom up samenwerking in de regio. Deze verschuivingen stonden niet op zichzelf, maar maakten deel uit van een algemene transitie in de besturing van de samenleving die sinds de jaren ’80 plaatsvindt, veelal getypeerd als de verschuiving van government naar governance. Kern van deze transitie is dat besluitvorming over beleid steeds meer plaatsvindt in open netwerken van overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, en op verschillende schaalniveaus: (inter)nationaal, regionaal en lokaal. Zo ontstond in Brabant begin jaren ‘90 de traditie om bij beleidsontwikkeling en planvorming op het gebied van milieu,
natuur en water vanaf het begin zowel landbouwsector als natuur- en milieuorganisaties te betrekken. Provincie en waterschappen gingen daarbij geleidelijk een nieuwe rol vervullen als onderhandelaar in en facilitator van gebiedsgerichte beleidsprocessen. Als gevolg van deze verschuivende rollen en rolverwachtingen werden een goede procesregie en adequate institutionele vormgeving steeds belangrijker. Dit hoofdstuk illustreert hoe mijn collega-bestuurders en ik vorm en inhoud hebben gegeven aan deze transities in het Brabantse milieu- en waterbeleid. Daarbij onderscheid ik drie perioden: 1. Watertekorten op de Brabantse agenda (jaren ’80) (§1); 2. Water als gebiedsopgave (jaren ’90) (§2); 3. Gebiedsgerichte samenwerking geïnstitutionaliseerd (begin 21e eeuw) (§3).
12.1 Watertekorten op de Brabantse agenda De milieu- en wateragenda werd in Brabant sinds 1987 getrokken door een ambitieus college van Gedeputeerde Staten (GS) onder leiding van Frank Houben. De gedeputeerde Rein Welschen, bioloog van opleiding, was de architect van een grootschalig vernieuwingsprogramma. De milieuportefeuille zou onder zijn leiding uitgroeien tot een door vriend en vijand (en die waren er zeker) bewonderd staaltje van bestuurskracht. Daarbij paste hij, in navolging van de voormalige milieuministers Winsemius en Nijpels, vaak de tactiek van ‘management by speech’ toe. Als men door hem aan tafel gevraagd werd, was zijn overtuigingskracht zo groot dat men pas de volgende dag zich realiseerde met welke afspraken en toebedeelde verantwoordelijkheden men naar huis was gegaan. ‘Welschen heeft direct de kachel flink opgestookt en die brandt nog steeds op volle toeren…iedereen is wakker en zit recht overeind’ constateerde ir. Leo Vollebrecht, strategisch adviseur van de landbouworganisatie NCB, voorloper van de ZLTO, in 1990 (Wijmer 1990, blz. 53). Met de komst van de grondwaterwet 1984 waren de provincies verplicht de vergunningverlening voor
Begrippen en afkortingen ARK Adaptatie Ruimte en Klimaat BMF Brabantse Milieufederatie CIW/ACW Commissie Integraal Waterbeheer/ Adviescommissie Water DG Directeur-generaal DHZ Deltaplan Hoge Zandgronden Effluent Wateruitstroom van rioolwaterzuiveringsinstallatie EHS Ecologische Hoofdstructuur GGOR Gewenst Grond- en Oppervlakte waterregime GS College van Gedeputeerde Staten HWBP Nationaal Hoogwaterbeschermingsprogramma IPO Interprovinciaal Overleg NCB Noordbrabantse Christelijke Boerenbond NMP Nationaal Milieubeleidsplan NUBL Nadere Uitwerking Brabant en Limburg PIM Project Infiltratie Maaskant PS Provinciale Staten PVUR Platform Voortgang Uitvoering Reconstructie Riooloverstort Nooduitlaatklep van riool op oppervlaktewater (bij hevige regenval) Watak Waterakkoord Noord-Brabantse en Midden-Limburgse Kanalen WB21 Nota Waterbeheer 21e eeuw WEB Werkgroep EHS begrenzing WHP Waterhuishoudingsplan WWLBK Wateraanvoer en Waterverdeling Limburgs en Brabants kanalenstelsel ZLTO Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie
grondwateronttrekkingen in een strategisch kader te plaatsen. De alarmerende signalen van een tekort aan water in de vele Brabantse natuurgebieden noodzaakte de Provincie Noord-Brabant tot een reductie van de vele industriële en landbouwkundige grondwateronttrekkingen. Daarnaast maakte de openbare waterleidingsector in Brabant bijna uitsluitend gebruik van grondwater en voorzag men nog een grote groei van de waterbehoefte.
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
179
Tegen deze achtergrond kondigde Welschen met het eerste Waterhuishoudingplan (1990) een standstil af op verdere grondwateronttrekkingen om daarmee de neergaande ecologische trend om te buigen. Dit leverde forse discussies op met de verschillende sectoren die grondwater moesten gaan inleveren. Het betekende een trendbreuk die fundamentele spanningen opriep met de vanzelfsprekendheden van de afgelopen 40, 50 jaar. Opnieuw Leo Vollebrecht van de NCB: ’Wat noem je verdroging?Is dat slecht, of iets minder slecht, of zelfs goed? De landbouw heeft jarenlang te maken gehad met te natte grond. Door de technische mogelijkheden zijn wij in staat geweest een diepere grondwaterstand in te stellen. Die ontwatering hebben wij bewust nagestreefd’ (Wijmer, 1990, p. 39). Of ir. W. Visscher, directeur van de Waterleiding OostBrabant: ‘Als wij water winnen, komt er inderdaad iets minder kwelstroom. Nou, so what?’ (Wijmer 1990, p. 45). Omdat de waterleidingsector een groei voorzag van de maatschappelijke behoefte aan drinkwater werd de provincie gedwongen op grond van het nutskarakter van deze taakstelling meer ruimte in de vergunningverlening te bieden. Na taaie onderhandelingen slaagde Welschen er in hier tijdelijke vergunningen van te maken die zouden vervallen nadat de sector haar alternatieve mogelijkheden vanuit oppervlaktewater zou hebben gerealiseerd. Na 10 jaar zouden deze vergunningen vervallen waarmee voldoende ruimte geboden werd om deze investeringen daadwerkelijk tot stand te brengen. Twee grote oppervlaktewaterprojecten, een vierde spaarbekken in de Biesbosch en een infiltratieproject in Lith (Project Infiltratie Maaskant, PIM) zouden de groeiende behoefte afdekken voor de komende tientallen jaren naast een aantal kleinere projecten en een algemene besparingsdoelstelling. De industrie kende over het algemeen minder problemen om de gewenste doelstellingen te bereiken. De leer- en textielindustrie was bezig met een afbouwstrategie waardoor vergunningen overbodig werden en incidenteel in het stedelijk gebied zelfs natschade dreigde. De metaal- en chemie-industrie en foodsector stabiliseerde en schakelde in de jaren negentig geleidelijk over op alternatieven. Dit had te maken met de introductie van de rijksgrondwa-
180
Kwartiermakers van de toekomst
terbelasting die het oninteressant maakte om koelwaterprocessen met grondwater te blijven voeden. Slechts die bedrijven die het mooie zuivere Brabantse grondwater tot product maakten (bier, frisdrank), bleven voor uitbreidingen afhankelijk van de provinciale vergunningverlening. Na het extreme droogtejaar 1976 was er een explosie van beregeningsinstallaties gekomen in de landbouw. Met de komst van de grondwaterwet in 1984 kwam de noodzaak van kaderstelling en regulering van deze grotere en kleinere pompjes. Daarnaast was er een autonome groei van grondwateronttrekkingen door de groei van de varkenshouderij. Alles bij elkaar legde dat een onbekende druk op de grondwaterreserves die door een ‘boekhouding’ transparant gemaakt moest worden. Welschen onderhandelde met de landbouwsector over een aantal beperkingen zoals het verbod op beregening tot 1 juni. Tegelijkertijd confronteerde hij de landbouw met een verbod op uitbreiding van de grondwatervergunningen door de bestaande grondwaterberegeningsputten eenmalig te legaliseren en vervolgens ook hier het standstil op van toepassing te verklaren. Indirect werden hiermee ook de waterschappen betrokken bij deze worsteling om het grondwater. Zij zorgden immers in de meeste gevallen voor de gewenste snelle afvoermogelijkheid van overtollig water via de diepe sloten die sinds de jaren vijftig op instigatie van de ruilverkavelingcommissies haast vlakdekkend in Brabant waren gegraven. Vooral in Oost-Brabant hadden de gevolgen van ruilverkavelingen en ontginningen in het Peelgebied zodanig ernstige gevolgen gehad voor de grondwater- en oppervlaktewatersituatie dat sinds begin jaren ’90 overlegd werd over een wateraanvoerplan dat water uit de Maas via het kanalenstelsel van Napoleon (de Noordervaart) diep in Brabant zou brengen voor de landbouw. Of dit water ook soelaas zou kunnen of moeten brengen voor de natuurgebieden, was een open kwestie, gelet op de waterkwaliteit in deze jaren die absoluut niet geschikt was voor de voedselarme biotopen van de Peelvenen. Op zijn best was het geschikt om het water vast te zetten de in de landbouwschil rondom de natuurgebieden en daarmee het water in de Peelvenen te ‘bufferen’.
Uiteindelijk werd hierover in 1994 onder instigatie van het ministerie van LNV en de Provincie een akkoord gesloten dat met een forse rijkssubsidie door Rijkswaterstaat werd uitgevoerd (bekend geworden als Watak: Waterakkoord Noord-Brabantse en Midden-Limburgse Kanalen, en WWLBK: Wateraanvoer en Waterverdeling Limburgs en Brabants Kanalenstelsel). Daarbij beloofden de aanliggende waterschappen hun afvoer en doorvoer open te stellen voor dit Maaswater dat tot in de Dongestroom kon komen. Deze oplossing werd zeker niet door iedereen als een ‘definitieve’ oplossing beschouwd. Vooral de milieu- en natuurorganisaties waren kritisch op de waterkwaliteit en de afhankelijkheid die werd gecreëerd van wateraanvoer. Voor mij als verantwoordelijk bestuurder (sinds 1992 de opvolger van Welschen) was de constatering doorslaggevend dat het, gezien de kanalisatie van het watersysteem in Oost-Brabant en de hoge mate van verstedelijking, welhaast onmogelijk zou zijn om de oude vitale sponswerking van het verleden terug te brengen. In ieder geval moest er tijd overbrugd worden om te komen tot maatregelen die het gebiedseigen water als uitgangspunt hadden voor de regionale watervoorziening.
12.2 Water als gebiedsopgave Naast deze generieke maatregelen in het waterbeheer (grondwaterbeleid, akkoord over wateraanvoer en -verdeling) groeide de overtuiging dat via een gebiedsgerichte aanpak beter maatwerk geleverd kon worden voor de vele functies die afhankelijk waren van water. Concepten als ‘integraal waterbeheer’ impliceerden integratie van de diverse natuur- en landbouwbelangen met het (grond)waterbeheer. De zorg voor voldoende water werd verbonden aan de noodzakelijke inspanningen voor de verbetering van de waterkwaliteit. Aanleg van rioleringen en reductie van het aantal riooloverstorten (nooduitlaatkleppen van het riool op oppervlaktewater bij hevige regenval) werden gekoppeld aan het herstel van beken en ecologische verbindingen. Een puzzel van belang kwam op het bordje van de waterbeheerder. De algemene belangen veroverden hun plaats binnen de waterschappen die niet langer de ‘boerenrepublieken’ van weleer waren. De ‘brede kijk’
werd onderdeel van het normale waterschapswerk. Vanuit de Provincie Noord-Brabant stimuleerden wij deze wijze van werken: in het ‘Chaamse bekenconvenant’ (1991) en het convenant voor de beek de Keersop werd voor het eerst geëxperimenteerd met een gezamenlijke, integrale en gebiedsgerichte aanpak van provincie, gemeenten en waterschappen. Dit betekende vooral dat de betrokken overheden zich verdiepten in elkaars situatie en hun aanpakken op elkaar afstemden. Het idee was, dat dit weliswaar tijdrovend was, maar ook zou leiden tot een veel betere gebiedskwaliteit. Aandacht voor het proces van samenwerking op zichzelf was belangrijk. Een eenzijdige focus op eigen doelen geeft weinig ruimte om aandacht aan integrale gebiedskwaliteit te geven, omdat je dan op het terrein van anderen moet meedenken. Dat kost tijd, wat vanuit je eigen doel op korte termijn gezien niet efficiënt is. Daarmee gingen we als Provincie ook op een aantal terreinen een andere bestuursstijl hanteren. Niet langer verkondigden we ‘vanuit de Toren’ wat er gebeuren moest maar steeds vaker gingen we aan tafel met andere partijen. Dit deden we bijvoorbeeld in het kader van de Nadere Uitwerking Brabant en Limburg (NUBL). In de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (1988, 1991) benadrukte het Rijk dat voor een aantal regio’s extra aanvullend beleid nodig was gelet op de milieusituatie: de Nadere Uitwerkingen. Hiervoor zou voor het eerst in een integrale slag het rijksbeleid van de drie relevante departementen (VROM, LNV, VenW) met het beleid van de provincie gesynchroniseerd moeten worden. De ruimtelijke grondslag werd wel top-down vastgelegd in het nieuwe streekplan van de provincie (1992). Dit streekplan bevatte voor het eerst het concept Ecologische Hoofdstructuur en was na moeizame onderhandelingen met de landbouw in 1992 vastgesteld. Na deze forse krachtinspanning leek voorlopig de energie uit de beleidsmachine op te drogen. Er was zoveel nieuw beleid uitgestort over het buitengebied dat alom de roep om uitvoering klonk. Dat was dan ook het parool waarmee ik in 1992 aantrad als opvolger van Welschen, nadat deze benoemd was tot burgemeester van Eindhoven. Introductie van het streekplan 1992 in Brabant betekende dat de bestemmingsplannen buitengebied
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
181
van de gemeenten aangepast moesten worden aan het nieuwe beschermingsbeleid van de Groene (en Ecologische) Hoofdstructuur. De begrenzing van de uitbreiding van de ecologische hoofdstructuur (30.000 hectares) noodzaakte tot een lokaal en regionaal, bottom-up zoekproces. Doel was de gewenste natuurontwikkeling te baseren op zogenaamde ‘a-biotische omgevingsfactoren’: welke landbouwgronden leenden zich het beste voor natuurontwikkeling. Deze hectares werden gezocht in een gezamenlijk zoekproces van terreinbeheerders, lokale afdelingen van de landbouworganisatie ZLTO/NCB, enkele waterschappers en provinciale ecologen. Ten behoeve van een ‘eerlijke’ en redelijke verdeling van deze 30.000 hectares sprak ik met de NCB een bovenregionale EHS-boekhouding af zodat niet één regio het volle pond voor zijn rekening zou krijgen. Dit betekende dat minder hectares in het ene gebied gecompenseerd konden worden door meer hectares in een ander gebied. Het gevolg was wel dat dit mij veel meer tijd zou kosten: een evenredige spreiding kon niet het uitgangspunt zijn. Ik moest meedenken om de meeste hectares daar te realiseren waar ze het meeste natuurwaarde opleverden of de minste schade aan het landbouwareaal. Dit zogenaamde WEB-convenant met de landbouw zorgde gedurende een tiental jaren voor een redelijk harmonieus verlopen begrenzingenproces waarbij de beste opties voor natte natuurontwikkeling werden nagestreefd: de natte natuurparels uit een volgend Waterhuishoudingsplan (WHP) (2002). Het was duidelijk dat de landbouw de introductie van de Ecologische Hoofdstructuur na vaststelling van het Streekplan 1992 als vaststaand feit accepteerde en met de natuurorganisaties wilde samenwerken in de detailbegrenzing die er moest komen. Op deze wijze borgden zij ook invloed op het lokale zoekproces. De natuurorganisaties waren bereid deze invloed ook te waarderen en verwachtten van mij als primair verantwoordelijke bestuurder dat ik recht zou doen aan de ecologische uitgangspunten en dat ik de realisatie van 30.000 hectare nieuwe natuur zou garanderen. Zodoende lukte het me de nationale EHS-opgave te benutten als ‘stok achter de deur’ voor het laten ontstaan van regionale samenwerking rond natuurontwikkeling (Arnouts, 2010).
182
Kwartiermakers van de toekomst
Daarnaast werd er in 1994 een eerste platform verdrogingbestrijding opgericht om maatwerkafspraken te maken met terreinbeheerders en waterschappen voor de prioritaire gebieden. Ook hierbij heb ik de landbouw van meet af aan betrokken. Ten slotte werden in diverse ruilverkavelingen alsnog de extra EHS-hectares ingevuld en toebedeeld (bijv. St. Oedenrode, de Hilver, Lage Raam) zodat een spoedige realisatietermijn werd gewaarborgd (10 á 15 jaar). Voor het eerst in 50 jaar werden rechtgetrokken beken weer heringericht tot kronkelende natuurbeken. Dit riep soms veel verzet op, tot aan de Raad van State (bijv. de Achelse Kluis, een voorbeeld van ontginning van paters in de 19e eeuw). In sommige lopende ruilverkavelingsprojecten werd de ontwateringsdiepte alsnog beperkt en/of werd alsnog wateraanvoer mogelijk gemaakt (bijv. St. Oedenrode). Deze interventies door het college van GS Brabant zorgden voor een vanzelfsprekende evenredige hoeveelheid overleg in landinrichtingscommissies en huiskamers om de goede balans te vinden tussen de landbouw en natuurbelangen die via het waterbeheer gerealiseerd kon worden. Met andere woorden, de ambitieuze doelen voor natuur en landbouw waren ingewikkeld, en aanvankelijk controversieel, en konden alleen maar met een grote bestuurlijke inspanning gerealiseerd worden. Ook de aansturing van de beide GS-portefeuilles RO/landbouw en milieu/natuur/water vroeg om een gelijkwaardige integratie en chemie die de traditionele verkokering en organisatorische verankering ‘oploste’. In de periode 1992-1995 werd deze balans gezocht tussen Nelly Jacobs (CDA) afkomstig uit de agrarische wereld en mijzelf. Wij waren beiden overtuigd van de noodzaak van vernieuwing van de landbouwagenda en vermaatschappelijking van de landbouwsector. Daarnaast kenmerkte zij zich door vasthoudendheid en overtuigingskracht. Haar eigen achterban verweet haar echter dat ze te strak uitvoering gaf aan het streekplanbeleid 1992 dat gezien werd als een Haags beleidskader en voorbereid door een college van GS met een sterk PvdA-stempel. Ondanks de steun van GS (en van de departementen LNV en VROM) voor haar optreden werd zij in 1995 vervangen door de ambitieuze coming man van het CDA, Pieter van Geel. Als planoloog en oud-
gemeentesecretaris nam van Geel met het nieuwe college van GS, opnieuw onder leiding van Frank Houben, het initiatief voor een toekomstagenda voor Brabant (Brabant 2050, toekomstvisie door een commissie van onafhankelijken) dat vooral gericht was op gemeenten en maatschappelijke organisaties. Sterke steden, een kwalitatief hoogstaand landschap, een leef baar platteland en vitale watersystemen stonden hierin centraal. Wouter van Dieren (lid van de Club van Rome, die in 1972 als eerste duurzame ontwikkeling echt op de internationale agenda kreeg) was gevraagd om het landschapsdeel te schrijven wat leidde tot een sterk pleidooi voor schone, heldere, kronkelende beken in een landschap waar de ruilverkaveling met zijn rationele contouren werd overschaduwd door erf beplanting, zandwegen en groenelementen: het oude Brabantse cultuurlandschap. Intussen domineerde de sectorale wetgeving: departementen bleven vanuit hun eigen kaders top-down regels produceren voor landbouw, natuur, water en ruimte. Hoewel de provincies steeds meer werden gezien als de intermediaire structuur om tot coördinatie te komen, betekende dit in de plantechniek dat men het ‘haasje over’-principe toepaste. Daarbij voegde elk sectoraal plan nieuwe accenten toe aan het nabij gelegen RO-, milieu- of verkeersplan. Gekoppeld aan de wettelijke verplichte herzieningstermijn van 4 jaar zorgde dit voor een voortdurende beleidsdynamiek. Tegelijkertijd kende het maatschappelijke absorptievermogen grenzen en kwam er steeds meer verzet, politiek en maatschappelijk, tegen weer nieuwe plannen met gestapelde eisen. In deze sfeer bereidde de Provincie in 1994 een nieuw concept waterhuishoudingplan voor, terwijl het recent tot stand gekomen streekplan, natuurbeleidsplan en het te herziene milieubeleidsplan nog niet waren ‘verteerd’, laat staan doorvertaald in gemeentelijke en waterschapsplannen. Het concept WHP werd dan ook een aantal keren door het college teruggestuurd naar de tekentafel, vooral vanwege het voorgestelde plafond voor grondwateronttrekkingen. Ondanks de goede argumenten om het onttrekkingenniveau verder terug te brengen, wilden mijn collega’s in het college van GS geen nieuwe confrontatie met maatschappelijke partijen aangaan. Ik schikte mij hierin: mijn belang lag er in het po-
litiek-maatschappelijke debat over de toekomst van het grondwaterbeleid in Brabant gaande te houden zodat ik hierover in een nieuw college van GS, met een nieuwe samenstelling, alsnog overeenstemming over zou kunnen bereiken. De Provinciale Statenverkiezingen van 1995 kwamen er aan, het college van GS was uitgeregeerd. Nieuwe lijsttrekkers moesten voor nieuwe verhoudingen zorgen. De VVD zou als grote winnaar uit deze verkiezingen komen met drie gedeputeerden. De PvdA ging van 2 naar 1 portefeuille, maar ik behield, gesteund door het CDA, de integrale milieu/water/natuur portefeuille. In deze context stuurde ik aan op een verlenging van het WHP zodat in de 2 jaar die daarmee gewonnen werden nieuwe openingen gevonden konden worden. Het grondwaterdossier leek op slot te zitten. Een nieuwe invalshoek, ingebracht door de ZLTO, maakte het mogelijk om uit deze impasse te komen: de mogelijkheid om oppervlaktewater te gebruiken voor verdrogingbestrijding. Immers, bruto valt er meer regen dan we nodig hebben in Brabant en het is mogelijk om te voorkomen dat een te groot deel van het regenwater naar zee afstroomt. Ook van de kant van de landbouw was het interessant om naar andere mogelijkheden te zoeken voor verdrogingbestrijding, vooral voor die boeren die snel last hadden van verdroging van hun percelen op de hoge zandgronden. Het langer vasthouden van water door middel van ambulante landbouwstuwtjes in de haarvaten van het systeem werd een voltreffer. Dit zijn (verwijderbare) houten schotten waarmee het water wordt vastgehouden in sloten, zodat het meer tijd heeft om in de bodem te infiltreren. Gestart als een pilot werd het al snel een goede formule voor samenwerking rond verdrogingbestrijding. Uiteindelijk deden in het brede Interreg-kader (een Europese subsidie voor grensoverschrijdende gebiedsamenwerking) 3.000 boeren in Brabant, Limburg en Vlaanderen mee. Provincie, waterschappen en ZLTO verleenden hun medewerking (ZLTO en Provincie Noord-Brabant, 2006). Omdat men in de agrarische wereld aan liep tegen het verbod om in juni/juli overdag te beregenen stelde men van die kant voor om maatwerk beregeningstechnieken toe te gaan passen. Deelnemers deed ik de toezegging dat het beregenings-
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
183
verbod voor hen tijdelijk zou worden opgeheven. Het interessante van dit Interreg-project was dat de agrariërs door wetenschappers van de Wageningen Universiteit begeleid werden om beter zicht te krijgen op de bodemstructuur (capillaire werking, het vermogen van de bodem om water lang vast te houden), zodat de behoefte aan beregening beter werd afgestemd op de lokale bodem en waterhuishouding. De voorbereiding (tweede poging) van een nieuw WHP werd tegen deze achtergrond gedragen door positieve ervaringen. In plaats van een dictaat van de provincie werd er gezamenlijk door boeren, waterschappen, en provincie gezocht naar mogelijkheden. Ook de Brabantse Milieufederatie (BMF) betrok ik bij het te sluiten convenant ‘Beregenen op maat’ om de betrokkenheid van die kant te vergroten en juridische problemen te voorkomen. Twee convenanten leidden tot ‘polderafspraken’. Het tweede WHP (september 1998) werd gedragen door deze convenanten en unaniem door de Staten vastgesteld. Daarmee sloot ik vier jaar van discussie en overleg over de koers van het generieke Brabantse waterbeleid af. Hiermee is voor mij ook aangetoond dat afspraken maken met belangenorganisaties (polderen) van grote waarde kan zijn. Sturen met daadkracht is pas mogelijk als voldoende mensen begrijpen waarom dat nodig is, en waarom het uiteindelijk ook in hun eigen belang is. Om achterbannen en doelgroepen te betrekken in het leerproces kunnen belangengroepen een belangrijke rol spelen. Daarbij gaat het er niet om dat bestuurders alleen hun ideeën opdringen, maar dat zij juist ook rekening houden met de gevoelens van de achterbannen, de spanning laten zien tussen belangen, en meedenken zodat acceptabele oplossingen kunnen ontstaan. Polderen helpt in dat proces, en daarom nodigden we de partijen daar ook voor uit. Zo ontwikkelden wij als GS in de loop der jaren een nieuwe bestuursstijl die exemplarisch werd voor andere beleidsdossiers (Verheijen et al. 2003). De spanningen rondom het Streekplan werden doorbroken. In de tot stand gebrachte samenwerking rond verdrogingsbestrijding en beregeningsbeleid, groeide het vertrouwen tussen de leiders van de landbouworganisatie NCB (A. Vermeer) en de mili-
184
Kwartiermakers van de toekomst
euorganisatie BMF (P. van Poppel). Er ontstond een sfeer waarin we elkaar respecteerden en successen gunden. We investeerden bewust in de totstandkoming van deze samenwerking, maar er was ook een bepaalde chemie tussen de betrokken bestuurders die het overbruggen van de belangentegenstellingen aanzienlijk gemakkelijker maakte. Deze ervaringen met het bemiddelen in en regisseren van gebiedsprocessen was ook een opmaat voor een ambitieuze poging van collega-gedeputeerde Van Geel en mijzelf om het slepende mestdossier in Brabant tot een oplossing te brengen. Samen vormden we een motorblok op het fysieke domein door te investeren in het zelf-organiserend vermogen in de Brabantse samenleving. De kracht van de samenwerking tussen overheden en sectoren in Brabant werd ook herkend door (de regionale directies van) de Haagse departementen die ons stimuleerden om met de NUBL-agenda door te gaan (Nadere Uitwerking Brabant en Limburg, gebiedsgerichte uitwerking van RO- en milieubeleid).
Van NUBL naar Reconstructie
Ook het feit dat in 1994 Paars aan de macht was gekomen speelde daarbij een rol. Het CDA had voor het eerst geen rechtstreekse invloed op het kabinetsbeleid en was afhankelijk van de bereidheid van PvdA en VVD om mee te praten over de ontwikkelingen in voor Brabant essentiële dossiers. Dat gold ipso facto voor de NCB van Antoon Vermeer. Samenwerking in NUBL-verband gaf de provincies Brabant en Limburg vanaf 1995 de mogelijkheden om te experimenteren met gebiedsgerichte projecten dankzij het budget dat LNV en VROM wisten vrij te maken. Verkeer en Waterstaat vond toen nog dat ze geen betrokkenheid nodig had bij het gebiedsgericht werken en het regionale watersysteem. Vanuit het kabinet werd er ruimte gegeven om alternatieven te ontwikkelen om het vastgelopen mestdossier (vanwege problematische mestboekhouding, bekend onder het acronym MINAS) los te trekken. Het zuidelijke mestplan dat we in Brabant en Limburg ontwikkelden werd door de brede ondersteuning van de zuidelijke landbouworganisaties en milieubeweging een voorbeeld van regionale samenwerking (Dotinga, 1999).
De uitbraak van de klassieke varkenspest in 1997 en een hardnekkig conflict met de Haagse LNV-juristen brak dit initiatief in de knop. Minister van Aartsen achtte zich genoodzaakt in te grijpen via een herstructureringswet en reconstructiewet. Vooral de herstructureringswet speelde in op de maatschappelijke kritiek op de varkenssector die het gevolg was van de grootschalige ruiming van varkens. Met de wet werd voorzien in een 10% reductie op de fosfaatrechten van boeren (het recht om een bepaalde hoeveelheid fosfaat in het milieu te brengen) om daarmee de dieraantallen en het mestoverschot in het gareel te krijgen. De wet sneuvelde (ten slotte) in de procedure bij de Raad van State (Bleumink, 2007). Meer succes had de reconstructiewet die moest voorzien in een scheiding van bebouwing en natuurgebieden van de primaire landbouwgebieden met intensieve veehouderij. Deze extensiveringgebieden moesten, gekoppeld aan varkensvrije zones, waarborgen dat in de toekomst een dergelijke grootschalige uitbraak van varkenspest verkomen werd en bewoonde gebieden en de natuur ontlast zouden worden van de milieudruk (m.n. ammoniak, stank). In de reconstructie-aanpak stond het RO-instrumentarium sterker op de voorgrond dan tot op dat moment in NUBL-verband. Tegelijkertijd werden veel van de door ons opgedane ervaringen uit het NUBL-traject opgenomen in de reconstructiewet (zoals streekcommissies, verplaatsingsregelingen) en gecombineerd met een strakke RO-aanpak (ruimtelijke zonering van natuur-, landbouw- en verwevingsgebieden). Een opkoopregeling voor fosfaatrechten werd gecombineerd met de ruimte voor ruimteregeling om zo het geld vrij te maken voor de vrijwillige beëindiging van een groot aantal marginale bedrijven. Bij de totstandkoming van de reconstructieplannen in Brabant werden van meet af aan de EHS en de wateragenda betrokken. Ik nodigde de waterschappen uit hun waterberginggebieden en natte ecologische zones versneld op de kaart te zetten zodat ze meegenomen konden worden bij de ruimtelijke zonering in het kader van de reconstructie. Ook dit gaf wel enige discussie binnen het provinciehuis, tussen de diverse stafafdelingen. Hiermee werd
immers het zelfstandige sectorale waterbeleid onderdeel van een gebiedsproces met een integraal afwegingskader. Dit lijkt neer te komen op een verlies aan invloed van de waterbeheerders. De uitvoeringskracht die de reconstructie naar verwachting zou krijgen in de vernieuwing van het buitengebied was voor mij echter doorslaggevend om voor een gebiedsgerichte, integrale aanpak te kiezen waarin de wateropgave van meet af aan werd meegenomen. Daarmee nam de invloed van het waterbelang in feite, binnen voor het water gunstig gekozen integrale kaders, toe.
De bijna-overstromingen van de jaren 90 en het waterbeheer 21e eeuw
Deze impuls werd gelijktijdig ondersteund door het groeiende besef dat de waterhuishouding niet op orde was en onvoldoende robuustheid kende. De ervaring van 1993 toen de Maas in de winter een piekafvoer kende, voor het eerst na tientallen jaren, was een speldenprik. De wintersituatie van 1995 leidde echter tot bijna-ramp ervaringen, een evacuatie in de Betuwe en een overstroming in het regionale systeem van Den Bosch waar het water van de Dommel en de Aa de A2 overstroomde toen het water de Maas niet meer op kon bij Crèvecoeur. Twee weken lang was de nationale verbinding tussen Amsterdam en Maastricht geblokkeerd. Het jaar 1998 was met veel regen een rampjaar voor de landbouw en kostte het kabinet een miljard aan schadeuitkeringen. Na drie overstromingsjaren besloot het kabinet daarom in nauwe afstemming met de provincies en waterschappen diverse ruimtelijke projecten te starten om het water letterlijk meer ruimte te geven. De oprukkende stedelijkheid van de afgelopen vijftig jaar en de ruilverkaveling hadden het watersysteem letterlijk afgeknepen. Dit had geleid tot allerlei nationaal beleid, zoals de nota Waterbeheer in de 21ste Eeuw (WB21), het nationale bestuursakkoord Water, Ruimte voor de Rivier en de Noodoverloopgebieden. Water werd een thema van toenemend belang en Verkeer en Waterstaat werd gedwongen haar koers in sterke mate af te stemmen en in te brengen op de generieke ruimtelijke strategie van VROM, LNV, provincies en gemeenten.
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
185
12.3 Gebiedsgerichte samenwerking geïnstitutionaliseerd Het project WB 21 leidde zeker in de waterwereld tot een onderkenning van de structurele klimaatproblematiek die de wereld en Nederland bedreigde, jaren voordat Al Gore zijn missie startte. De activiteiten van kroonprins Willem Alexander in het waterdomein droegen daar ook aan bij. Eind jaren ’90 werd hij voorzitter van de CIW/ACW, een belangrijk adviesorgaan voor Verkeer en Waterstaat. Namens het Interprovinciaal Overleg (IPO) was ik van 1999 tot 2003 lid van deze commissie. De vrucht van de commissie WB21 (de commissie Tielrooy) leidde tot een bestuursakkoord Water in 2003 waarin Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen afspraken de waterhuishouding daadwerkelijk op orde te hebben medio 2015. Namens de IPO-delegatie onderhandelde ik mee over dit akkoord. Met WB21 werd ook de aanzet gegeven voor de start van de Ruimte voor de Rivier aanpak. Het vernieuwende van dit stuk wetgeving was de sterke interactie die werd geïnitieerd tussen Rijk (staatssecretaris Schultz van Haegen), Rijkswaterstaat en zijn regionale directies, kennisinstellingen en de regio’s (Bovenrivieren: Overijssel/Gelderland en Benedenrivieren: Brabant/Zuid-Holland). In tegenstelling tot de klassieke top down benadering die staatssecretaris De Vries had gekozen bij de Noodoverloopgebieden (waaronder de Beerse Overlaat) behelsde de Ruimte voor de Rivierbenadering een gebiedsgerichte, integrale ruimtelijke strategie waarin een scala aan functies voor de toekomst verbonden werden met de hoogwateropgave en de verruiming van het rivierbed. Uit deze discussie resulteerde in Brabant de aanwijzing van de Overdiepse Polder (300 hectares, gedragen door het advies van de ingelanden voor een terpenplan, aangeboden aan minister Peijs 2004) en de Noordwaard (de Biesbosch, 1200 hectares) als overstromingsvlaktes. Het succes van deze verbinding tussen het waterdossier met de algemene ruimtelijke ontwikkelingskoers van de regio’s stond weer model voor de aanpak van de Kaderrichtlijn Water (2003-2009) en het Deltaprogramma (commissie Veerman, vanaf 2009). Met de komst van de integrale, gebiedsgerichte
186
Kwartiermakers van de toekomst
Ruimte voor de Rivier aanpak werden waterschappen gedwongen uit hun isolement te komen: niet meer alleen te vertrouwen op technische oplossingen maar te denken vanuit een elementaire onzekerheid die kenmerkend is voor klimaat(verandering). Na een actualisatie van de hoogte van de dijken in het kader van de Deltawet Grote Rivieren (19952005) werd de wateropgave in de reconstructieplannen definitief een ruimtelijke opgave, die gekenmerkt zou worden door een integrale benadering. In de reconstructieplannen verwierven de waterschappen ook het commitment van de gemeenten. Het faciliteren van eventuele planschade door Rijk en provincie bij de reconstructieplannen voorkwam dat gemeentelijke bestuurders bij voorbaat kopschuw waren. Bovendien werden er substantiële bedragen toegezegd door Rijk en provincie voor de uitvoering van de reconstructie (Paasakkoord 2003).
Bestuursakkoord provincie – Brabantse waterschappen
Deze groeiende overeenstemming over de inhoud van de wateropgave binnen de reconstructie leidde tot afsluiten van een eerste bestuursovereenkomst tussen provincie en waterschappen. Daarmee werd de financiering van allerlei waterprojecten veiliggesteld. Provincie en waterschappen stelden voor de uitvoering van deze projecten gezamenlijk 60 miljoen euro beschikbaar (30 + 30 miljoen). Op basis van deze overeenstemming kwam ook het derde Waterhuishoudingplan (2003-04) zonder problemen tot besluitvorming in de Staten en was het extra geld (30 miljoen euro) dat de provincie ging investeren in de regionale wateropgave gegarandeerd. Op landelijk niveau was door IPO en Unie van Waterschappen in 2004 een gezamenlijke commissie ingesteld die advies zou gaan geven over de afstemming van taken in het waterbeheer voor de opstelling van de nieuwe waterwet. Samen met onder andere Marga Kool, dijkgraaf van het waterschap Reest en Wieden was ik lid van deze ad-hoc commissie. Op advies van deze commissie concludeerde IPO en Unie in consensus dat een deel van de grondwatervergunningverlening over gedragen zou worden
aan de waterschappen. Hiermee werd het integrale karakter van het waterbeheer van de waterschappen versterkt: de waterschappen hadden vanaf nu verantwoordelijkheid voor oppervlakte- en grondwaterbeheer. Na het afsluiten van de Brabantse bestuursovereenkomst (in november 2004) werd ik in januari 2005 benoemd als dijkgraaf van Waterschap Aa en Maas (Oost-Brabant). In die nieuwe rol kon ik zelf de gewenste uitvoering gaan waarmaken (zie evaluatie 1e bestuursovereenkomst, medio 2008). In 2008 sloten de waterschappen met de provincie een tweede bestuursovereenkomst, en gelet op het succes van de eerste overeenkomst, met verdriedubbelde budgetten, mede dankzij de steun van de Staten, die veel waardering uitten over de inzet van de waterschappen. Veel van deze projecten (meer dan 150) voelen bij de startfase nog steeds de wind in de rug door hun integraal karakter (waterberging, recreatie, beekherstel, aanpak verdroging, natuurherstel) en de steun van de reconstructieafspraken met de partners. Ook de overlegmogelijkheden in reconstructieverband (commissies, Platform Voortgang Uitvoering Reconstructie PVUR, etc.) zorgen voor verbindingen met de maatschappelijke organisaties om de agenda’s gelijk te zetten. Dat wil niet zeggen dat bij inspraakprocedures er geen kritische reacties en weerstand voorkomt.
Natura 2000
Het bestuursakkoord water heeft in Brabant dan ook een overwegend ‘reconstructie buitengebied’ karakter. De waterprojecten behoren tot de best scorende thema’s binnen de reconstructie en het ILG (Investeringsbudget Landelijke Gebieden, een subsidieregeling) (Midterm Review ILG, 2010, provincie Noord-Brabant). De realisatie van de Europese verplichtingen rondom de Natura 2000 gebieden vormt echter een veel lastiger opgave. Het ministerie van LNV had deze Natura 2000 opgave buiten de reconstructiewet gehouden en koos voor een, in eerste aanleg, sectorale, centralistische, juridische benadering die haaks staat op de reconstructieaanpak. Na veel kritiek, uit het gehele land, kwam er via de Tweede Kamer een ‘omkeer’beweging. De
provincies werden, met hun regionale partners, primair verantwoordelijk voor de opstelling van beheerplannen. Het gewenste grondwaterregime vormt hiervan een belangrijk onderdeel. Voor de opheffing van de verdroging in natuurgebieden als de Peelvenen en Vlijmens Ven/Moerputten is de opstelling en uitvoering van een Gewenst Grond- en Oppervlaktewaterregime (GGOR) een belangrijke voorwaarde. In een GGOR-gebiedsproces maken provincies, waterschappen, gemeenten en sectoren op basis van een integrale belangenafweging afspraken over het grondwater- en oppervlaktewaterbeheer in een bepaald gebied. De vraag is echter of de maatregelen die noodzakelijk zijn, ook om aan Europese verplichtingen te doen, inpasbaar zijn binnen de reconstructieafspraken, vooral wat betreft de gevolgen van het gewenste natuurherstel op de omringende landbouw. Deze spanning tussen de ‘Cork’ afspraken (zie hierna) en Natura 2000 zijn (nog) niet geheel opgelost.
Natte natuurparels en de verdrogingbestrijding
De strakke zonering van de reconstructie leidde medio 2002 bij de ZLTO tot een blokkering voor de verdere uitwerking van de reconstructieplannen. Men vreesde dat de bedrijven in de extensiveringgebieden een ‘slot op de muur’ zouden krijgen: dat uitbreidingen van landbouwbedrijven onmogelijk zouden worden gemaakt. Deze impasse werd pas doorbroken na de statenverkiezingen van 2003, waarbij Paul Rüpp de RO-portefeuille overnam als nieuwe politiek leider van het CDA. Tijdens een werkbezoek aan Cork (Ierland) doorbraken we deze patstelling en middels een verklaring kondigden de ZLTO en de BMF aan verder te werken aan de vaststelling van de reconstructieplannen. De BMF/terreinbeheerders leverden in op de uitbreidingsmogelijkheden in extensivering- en verwevinggebieden maar kregen in ruil daarvoor de medewerking van de landbouwsector bij de aanpak van de verdroging in de natte natuurparels. Jan Baan (Brabants Landschap) in 2009: ‘De spanning liep hoog op. Onder meer door meningsverschillen over verzuringgevoeligheidskaarten. Tot het moment dat toen nog gedeputeerde
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
187
Lambert Verheijen aan Antoon [Vermeer, ZLTO] en de anderen vroeg eens te kijken naar de natte natuurparels. Uiteindelijk bleek dit het enige punt waarop landbouw en natuur elkaar enige ruimte boden. Zo zijn de natte natuurparels de kern geworden van het Akkoord van Cork’ (Nieuwe Oogst, 2009). Door de discussie naar een hoger abstractieniveau te tillen en op zoek te gaan naar ruimte voor gezamenlijke oplossingen lukte het ons om de impasse tussen landbouw en natuur te doorbreken en voortvarend met de uitwerking van reconstructieplannen aan de slag te gaan. Omdat ook besloten werd om bij de aanpak van de verdroging uit te gaan van de vrijwillige medewerking van de omringende landbouwbedrijven werd daarmee een spanning opgeroepen met de verplichtingen in het kader van Natura 2000. Inmiddels belooft het instrument van peilgestuurde drainage volop mogelijkheden voor het gewenste lokale grondwaterbeheer door individuele agrariërs. Collega-waterschap Peel en Maasvallei creëerde uit de spanning tussen de noodzakelijke bescherming van de Peelvenen aan de Limburgse zijde en de grondwatervergunningverlening in eigen beheer een peilregime (Nieuw Limburgs Peil) waarbij verplichte peilgestuurde drainage wordt opgenomen in de Keur. Overdracht van de vergunningverlening van de provincie aan waterschap Peel en Maasvallei van de kleinere grondwatervergunningen (2007) leidde daarmee tot een mooi voorbeeld van integraal waterbeheer.
Wateraanvoer, conservering en de droge zandgronden
In de warme en droge zomer van 2003 was weer eens gebleken dat de Peel een van de meest ‘at risk’ zijnde regio’s was qua droogtegevoeligheid zowel voor natuur als landbouw. De Watak/WWLBK-afspraken uit midden jaren ’90 waren dringend aan evaluatie toe, zowel wat betreft de investeringsafspraken die indertijd gemaakt waren als de effectiviteit van de feitelijke watertoevoer via de Noordervaart. In deze evaluatie bleek dat Rijkswaterstaat geen 6 m³/s kon leveren. De Noordervaart was dichtgeslibd door het gebrek aan onderhoud en wegvallen van de scheep-
188
Kwartiermakers van de toekomst
vaartfunctie. Ernstiger was, dat zonder ingrijpen de wateraanvoer op de Noordervaart voor de toekomst alleen maar minder water zou opleveren in onze regio. Rijkswaterstaat was niet onmiddellijk bereid een verbetering van de onderhoudssituatie voor zijn rekening te nemen, maar wilde wel een convenant voorleggen aan de beide waterschappen (Peel en Maasvallei, Aa en Maas). Daarbij zou worden afgezien van maximale naleving van het Watak-akkoord in ruil voor een bijdrage in lokale waterconserveringprojecten. Omdat de borging van een levering van 4 m³/s op basis van onderhoud niet gegarandeerd kon worden, leek mij dit te risicovol vanwege de afhankelijkheid van grote delen van het regionale systeem van de inlaat van Maaswater in droge periodes. Ook het belang van het doorspoelen van lokale knelpunten in het watersysteem die vooral op het effluent (wateruitstroom) van onze afvalwaterzuiveringen ‘leefden’, speelde hierbij een rol. Deze gespannen relatie met Rijkswaterstaat leidde ertoe dat ik een brede coalitie van waterpartners noodzakelijk achtte om erkenning te krijgen voor de specifieke problematiek van watertekorten in ons gebied. Een brede coalitie was ook nodig om een actieprogramma op te stellen dat niet alleen gericht is op wateraanvoer, maar vooral ook op water vasthouden, water besparen en ruimtelijke strategieën. Mijn constatering dat hier kansen lagen leidde ik af uit de discussies in kleinere bijeenkomsten die ik in 2007/08 bijwoonde in het kader van het programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK), een initiatief van VROM, waar ik met een aantal sleutelpersonen de conclusie trok dat een gezamenlijk regionaal initiatief wenselijk zou zijn. Daarbij zou deze coalitie met partners (provincies, waterschappen, landbouwsector, milieu en natuur, drinkwatersector) kunnen zorgen voor de gewenste politieke druk op het Rijk om aandacht te vragen voor de problematiek van watertekorten. Het opstellen van een regionaal gedragen convenant (strategienota) dat mede als inspraakreactie kon fungeren op het concept Nationaal Waterplan zorgde voor een grote belangstelling voor dit initiatief tot een ‘Deltaplan Hoge Zandgronden’.
De zoetwaterdiscussie leidde ondertussen in veel meer regio’s tot een boost aan belangstelling en kwam daarmee fors hoger te staan in de prioriteitenlijst van het Deltaprogramma 2011. Het Deltaprogramma (c.q. deelprogramma Zoetwater) vormde voor de partners in het Deltaplan Hoge Zandgronden een extra impuls om gezamenlijk met de klimaatopgave op de hoge zandgronden aan de slag te gaan. De grote belangstelling voor het initiatief Deltaplan Hoge Zandgronden bleek onder meer tijdens een druk bezochte bijeenkomst in Deurne in juni 2009. In aanwezigheid van de voorzitter van de Deltacommissie, Cees Veerman, boden we als regio gezamenlijk onze plannen aan aan de Directeur Generaal Water (DG Water) van het ministerie van VenW, Annemieke Nijhof. De komst van Cees Veerman en de DG Water in 2009, en van Deltacommissaris Wim Kuijken in september 2010, onderstreepte het belang dat het Rijk hecht aan een regionale, gebiedsgerichte aanpak van de klimaatopgave. Dit heeft de samenwerking in de regio een belangrijke impuls gegeven. Mijn persoonlijke bijdrage lag vooral in het bij elkaar brengen van de 13 partners die deze coalitie inmiddels vormen2 en in het mede vormgeven van het strategische kader waarin wij de mogelijkheden van wateraanvoer, besparingsmogelijkheden en waterconservering willen gaan verkennen. Centraal hierbij staat een synthese en opschaling van de oplossingen3 die in de afgelopen jaren al door de afzonderlijke waterpartners in de regio werden verkend met de uitdaging van de klimaatveran2
Waterschap Aa en Maas, Waterschap De Dommel, Waterschap
Brabantse Delta, Waterschap Peel en Maasvallei, Waterschap Roer en Overmaas, Provincie Noord-Brabant, Provincie Limburg, drinkwaterbedrijven Brabant Water en Waterleiding Maatschappij Limburg (WML), landbouworganisaties ZLTO en LLTB, Staatsbosbeheer en Rijkswaterstaat Noord-Brabant. 3
Drie categorieën van oplossingen kunnen worden onderschei-
den. Het betreft maatregelen gericht op (1) het optimaliseren van de wateraanvoer tot in de haarvaten van het watersysteem; (2) het vasthouden van gebiedseigen water (in bodem, bekkens en/of waterlopen), en (c) het besparen van water (technologische innovatie) en het verminderen van de gevoeligheid voor droogte (ruimtelijke inrichting) (Provincie Noord-Brabant et al. 2009).
deringen als toekomstbeeld. Verbreding van deze samenwerking met kennisinstellingen en andere regio’s in Hoog Nederland staat op de agenda. Behoefte bestaat vooral aan pioniers, innovatoren en ambassadeurs die ons ondersteunen bij het zoeken naar nieuwe vormen van afstemming, kennisuitwisseling en samenwerking tussen overheden en niet-overheden, waterbeheerders en –gebruikers, wetenschappers, beleidsmakers en praktijkmensen.
12.4 Conclusies en reflecties Terugkijkend op de afgelopen twintig jaar waarin ik mede leiding heb gegeven aan transities in het Brabantse milieu- en waterbeleid kom ik tot de conclusie dat vier werkwijzen of ‘strategieën’ succesvol zijn geweest in het tot stand brengen van beweging en vernieuwing. Het gaat om de volgende.
Het met elkaar verbinden van verschillende inhouden
Ten eerste is het door het met elkaar verbinden van beleidsopgaven en verschillende vormen van kennis een aantal keer gelukt om bestaande impasses te doorbreken en nieuwe oplossingen tot stand te brengen. Een voorbeeld hiervan is de koppeling tussen verdrogingbestrijding (natuur) en beregeningsbeleid (landbouw) waarmee we in Brabant halverwege de jaren negentig een doorbraak forceerden in de totstandkoming van het tweede provinciale Waterhuishoudingplan (1998). Om de impasse tussen landbouw en natuur in de strijd om grondwater te doorbreken zochten we naar nieuwe, gezamenlijke oplossingen (beter benutten van grond- en oppervlaktewater) voor een gedeelde problematiek (watertekorten). De benodigde (inhoudelijke en bestuurlijk-organisatorische) vernieuwing kwam voort uit een grensoverschrijdend Interreg-project waarin wetenschappers, waterbeheerders en boeren participeerden. Het vasthouden van water met kleine stuwtjes in de haarvaten van het systeem bleek een goede formule om beweging tot stand te brengen, evenals het toepassen van maatwerk beregeningstechnieken in de landbouw, afgestemd op de lokale bodem en waterhuishouding. De voorbereiding
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
189
(2e poging) van een nieuw Waterhuishoudingplan werd tegen deze achtergrond gedragen door positieve ervaringen en er ontstond een breed draagvlak bij boeren, milieubeweging en waterschappen. Daarmee sloten we vier jaar van discussie en overleg over de koers van het waterbeleid in Brabant af. Een ander voorbeeld is de verbinding die tijdens de onderhandelingen in het Ierse Cork in 2003 gelegd werd tussen de reconstructieopgave (zonering) en de realisatie van natte natuur. De strakke zonering van de reconstructie en de beperkte uitbreidingsmogelijkheden voor de landbouw die hiermee gepaard gingen, leidden ertoe dat de ZLTO medio 2002 verdere uitwerking van de reconstructieplannen blokkeerde. We vonden een opening door aan te sturen op een ‘ruil’ tussen landbouw en natuur: de BMF/terreinbeheerders gaven toe aan meer uitbreidingsmogelijkheden voor de landbouw en in ruil hiervoor verleende de landbouwsector medewerking aan de realisatie van natte natuurparels. Hiermee kwam de totstandkoming van Brabantse reconstructieplannen in een stroomversnelling terecht (vastgesteld door PS in 2005).
Het investeren in wederzijds vertrouwen tussen gebiedspartijen
Een tweede strategie die de afgelopen decennia heeft bijgedragen aan het tot stand brengen van nieuwe oplossingen is het investeren in samenwerking tussen partijen in de regio die traditioneel strijdige belangen hebben. Zo bleek het wederzijdse vertrouwen en respect dat ontstond tussen de leiders van de NCB en BMF tijdens de totstandkoming van het WEB convenant in 1992 een stevig fundament voor langjarige, harmonieuze samenwerking aan de begrenzing van de EHS in Noord-Brabant. Een tweede voorbeeld hiervan is de intensieve samenwerking die halverwege de jaren ’90 ontstond tussen landbouw (NCB) en natuur (BMF en terreinbeheerders) rond de verdroging- en mestdossiers. Ook hier ontstond een sfeer waarin men elkaar respecteerde en succes gunde, hetgeen een belangrijke basis vormde voor de totstandkoming van zowel WHP (1998) als Mestplan Zuid (1999).
190
Kwartiermakers van de toekomst
Constante factor in de samenwerking met bestuurders van landbouwsector en natuur- en milieuorganisaties in Brabant is het onderlinge vertrouwen tussen de betrokkenen die elkaar al vele jaren tegenkomen in het milieu- en waterdossier. Wat ons bindt is de overtuiging dat sector-overstijgende samenwerking aan lange-termijnopgaven de voorkeur verdient boven polarisatie en korte-termijn politiek gewin. Hierin weten we elkaar al bijna 20 jaar te vinden. Tot op de dag van vandaag heeft dit zijn doorwerking. Zo hebben we onlangs een gezamenlijk verkiezingsmanifest geschreven waarin we als terreinbeheerders, milieubeweging, landbouwsector, ANWB en waterschappen de politieke partijen in Brabant oproepen om zich, ondanks de noodzaak tot bezuinigen, in te blijven zetten voor de kwaliteit van het buitengebied en handhaving van het concept van de EHS (Brabants Landschap e.a. 2010).
Het laten ontstaan van eigenaarschap in de regio
De derde werkwijze die de afgelopen decennia nieuwe oplossingen dichterbij heeft gebracht is investeren in het ontstaan van eigenaarschap bij partners in de regio. Wanneer regionale partners zich medeeigenaar voelen van beleid, komt de verantwoordelijkheid voor een succesvolle uitvoering van dit beleid mede bij hen te liggen. De uitvoeringsprojecten ‘vasthouden van water’ en ‘beregenen op maat’ zijn hier goede voorbeelden van. Het feit dat waterschappen, landbouwsector en natuurorganisaties actief betrokken waren bij de totstandkoming van (de ingrediënten van) het tweede Waterhuishoudingplan (1998), droeg bij aan een grote deelname van deze partijen aan de beide uitvoeringsprojecten. Een ander voorbeeld is de succesvolle uitvoering van de tweede Brabantse bestuursovereenkomst water (2008) met maar liefst 150 projecten op het gebied van waterberging, beekherstel, verdrogingbestrijding, natuurontwikkeling. De basis hiervoor was gelegd tijdens het reconstructieproces. Tijdens dit proces hadden alle betrokken partijen (provincie, gemeenten, waterschappen, landbouw, natuur en milieu) zich gecommitteerd aan een gebiedsaanpak waar de wateropgave (waterberging, beekher-
stel, aanpak verdroging) integraal onderdeel van uitmaakte. De grote hoeveelheden bestuurlijke en ambtelijke energie die in de loop der jaren in dit gebiedsproces waren gaan zitten wierpen hiermee duidelijk hun vruchten af in de vorm van concrete en zichtbare, gebiedsgerichte maatregelen die bijdroegen aan een duurzamer en robuuster watersysteem en ruimtelijke inrichting.
Het ‘slim’ schakelen tussen horizontale en verticale sturingsrelaties
Een vierde strategie die heeft bijgedragen aan het in gang zetten van beweging en verandering is het op het juiste moment schakelen tussen horizontale en verticale sturingsrelaties (het benutten van regionale samenwerking als machtsbron in de relatie met het Rijk en het benutten van rijksbeleid als stok achter de deur voor regionale samenwerking, vgl. ‘shadow of hierarchy’ van Gupta e.a. 2010). Door het Rijk op cruciale momenten te betrekken bij kwetsbare samenwerkingspogingen in de regio kon ik twee vliegen in één klap slaan: (a) het organiseren van (morele en financiële) steun van het Rijk waardoor (b) de regionale samenwerking een impuls krijgt en verduurzaamt. Dit heeft meerdere malen resultaat opgeleverd. Een eerste voorbeeld hiervan is de totstandkoming van een regionaal akkoord over wateraanvoer vanuit de Maas (Watak/WWLBK) in 1994. Deze oplossing stond in de regio flink ter discussie, vooral bij milieu- en natuurorganisaties die kritisch waren op de waterkwaliteit. Voor mij was doorslaggevend dat het onmogelijk was op korte termijn de oude sponswerking van de bodem in het gebied terug te brengen en dat er dus tijd overbrugd moest worden om een aanpak te ontwikkelen met gebiedseigen water als uitgangspunt voor de watervoorziening. Uiteindelijk bereikte ik hier met de regio overeenstemming over. Het feit dat het Rijk met een forse subsidie over de brug kwam, vormde een belangrijke steun in de rug. Een tweede voorbeeld hiervan is de totstandkoming van het WEB convenant in 1992 waarbij het lukte om het nationale EHS-beleid te benutten als ‘stok achter de deur’ voor het laten ontstaan van regiona-
le samenwerking tussen landbouw, natuur- en milieuorganisaties rond (natte) natuurontwikkeling. Een derde voorbeeld waarin bewust verbinding tot stand werd gebracht tussen regio en Rijk is het regionale samenwerkingsproject Deltaplan Hoge Zandgronden waartoe ik eind 2008 het initiatief nam. Door een breed regionaal samenwerkingsverband met 11 partners te vormen lukte het om de regionale klimaatproblematiek in Brabant en Limburg (watertekorten) op de nationale agenda te krijgen (Nationaal Waterplan 2010, Deltaprogramma 2011). Door de voorzitter van de Deltacommissie, Cees Veerman (in 2009) en de Deltacommissaris, Wim Kuijken (in 2010) in de regio uit te nodigen om het belang van een gezamenlijke en gebiedsgerichte aanpak van de klimaatproblematiek te onderstrepen, heeft bovendien de samenwerking in de regio een belangrijke impuls gekregen. Het Deltaprogramma en het Deltafonds vormen daarbij een belangrijke steun in de rug voor de regionale samenwerking op het gebied van een klimaatbestendige watervoorziening. Voorwaarde is wel dat deze nationale kaders voldoende ruimte laten voor een politiek-maatschappelijke discussie en afweging op regionaal niveau over toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen.
Kortom De sleutel tot succes in het tot stand brengen van beweging en vernieuwing rond complexe opgaven als waterschaarste en klimaatverandering is het creëren van verbinding tussen inhouden (beleidsopgaven, wetenschappelijke, praktijk- en gebiedskennis), tussen partijen (overheden, sectoren, belanghebbenden), tussen schaalniveaus (regio, Rijk) en dus: tussen mensen. Eigenaarschap en draagvlak in de regio en duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden, zowel binnen de regio als tussen Rijk en regio, zijn daarbij noodzakelijke voorwaarden om de tot stand gebrachte beweging in goede banen te leiden: naar verantwoorde, vernieuwende en verbindende oplossingen. Maar evenzo belangrijk is chemie en vertrouwen tussen de mensen die deze beweging in gang moeten zetten en houden.
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
191
Referenties Arnouts, R. (2010), Regional nature governance in the Netherlands. Four decades of governance modes and shifts in the Utrechtse Heuvelrug and Midden-Brabant, proefschrift, Wageningen. Bleumink, H. (2007), De geschiedenis van de reconstructie. Achtergrondrapport van de evaluatie reconstructie zandgebieden, Alterrarapport 1441.2, Wageningen. Brabants Landschap e.a. (2010), Het Brabantse buitengebied in een metropolitane omgeving. Verkiezingsmanifest, Tilburg, 10 november 2010. Dotinga, F. (1999), Strijd tegen de mest, in: Het groene Poldermodel: consensus en conflict in de milieupolitiek, Amsterdam. Gupta, J. e.a. (2010), How Dutch Institutions Enhance the Adaptive Capacity of Society, IVM Institute for Environmental Studies, Amsterdam. Nieuwe Oogst (2009), Speciale uitgave bij gelegenheid van het afscheid van dhr. A. Vermeer, ZLTO, november 2009. Provincie Noord-Brabant, Provincie Limburg, Staatsbosbeheer, RWS Noord-Brabant, ZLTO, LLTB, Brabantwater, Waterschap Brabantse Delta, Waterschap De Dommel, Waterschap Peel en Maasvallei, Waterschap Aa en Maas (2009), Een Deltaplan hoge zandgronden? Naar een klimaatbestendige watervoorziening voor hoog Nederland, strategienota van de stuurgroep Deltaplan Hoge Zandgronden. Wijmer, S. (1990), Grondwater beneden peil. Verdroging in Nederland, Sdu Uitgeverij, ’s-Gravenhage. Verheijen, L., M. Bakker, F. Dietz en F. van Empel (2003), De strategische agenda als nieuw provinciaal besturingsmodel, in: F. Dietz (red.), Duurzaam milieugebruik een inspiratiebron, p. 211-223. ZLTO en Provincie Noord-Brabant (2006), Project Duurzame Watersystemen. Experimenteren met waterbeheer, Interreg-project Benelux Middengebied.
Lambert Verheijen
192
Sara de Boer
Kwartiermakers van de toekomst
Water 12 governance in Noord-Brabant Case
▸Watergovernance
in Noord-Brabant Door Lambert Verheijen
hoofdstuk ? voetregel
177
▸Deze case maakt deel uit van een reeks van 17 cases gepubliceerd in het boek Kwartiermakers van de toekomst, deel 1.
Dit boek is te bestellen op: www.kwartiermakersvandetoekomst.nl © 2011 Uitgeverij Mastercircle bv, Deventer Eerste druk, mei 2011 Ontwerp en opmaak: Artnic, Deventer
B o k
Water governance in Noord-Brabant Balanceren tussen belangen en bestuurslagen: Reflecties op 30 jaar werken aan water
Door Lambert Verheijen, dijkgraaf Aa en Maas en voormalig gedeputeerde Noord-Brabant, met medewerking van Sara de Boer, waterschap Aa en Maas1
In juni 2009 kwamen in het Brabantse Deurne meer dan 200 bestuurders en belanghebbenden bij elkaar om te praten over een ‘deltaplan’ voor de hoge zandgronden. Wij deelden een grote zorg over de door klimaatverandering toenemende watertekorten voor landbouw, natuur, scheepvaart en recreatie. Oogsten kunnen daardoor mislukken, planten- en diersoorten kunnen uitsterven, scheepvaart op de Maas kan gestremd raken en de beschikbaarheid van schoon drink- en zwemwater kan in gevaar komen. Gezamenlijk trokken we de conclusie dat bestaande oplossingen onvoldoende zijn om de watervoorziening in Brabant en Limburg voor de lange termijn veilig te stellen. Een integrale, lange-termijnaanpak is nodig, waarbij overheden, watersector, landbouwsector en natuurorganisaties nauw samenwerken aan nieuwe oplossingen voor een ‘oud’ probleem: waterschaarste.
De afgelopen 30 jaar is de strijd om water in Brabant, naast het natuur- en landschapsoffensief en het gevecht met de mest- en ammoniakoverschotten, een kenmerkend onderdeel van de politieke agenda geworden. Erkenning voor de bijzondere positie van de zandgronden in Nederland in het algemene milieubeleid groeide in de jaren ’80 met de maatschappelijke protesten tegen de doorgeschoten ruilverkaveling van landbouwgrond, stankoverlast, zure regen en bodemvervuiling. In het rijksbeleid kwam dit eind jaren ’80 tot uiting in het rapport Zorgen voor Morgen (onder minister Winsemius), het Nationaal Milieubeleidsplan (Nijpels), het Natuurbeleidsplan (Braks), de 3e nota waterhuishouding (Smit-Kroes) en 4e Nota Ruimtelijke Ordening Extra (Alders). De problematiek van watertekorten en verdroging won de afgelopen decennia aan ur1
De auteurs bedanken Sibout Nooteboom (Erasmus Universi-
teit Rotterdam), Jan Baan (Brabants Landschap), Jan Leunk (Provincie Noord-Brabant), Leo Joosten (ClimateChance), Francien van de Ven, Wim Athmer, Jan Hulshof en Gerard de Jong (Waterschap Aa en Maas) voor hun commentaar op eerdere versies van dit hoofdstuk.
178
Kwartiermakers van de toekomst
gentie door een toename van het aantal extreem droge zomers (1976, 1995, 1996, 2003, 2009, 2010) en de schade aan natuur en landbouwgewassen die deze met zich meebrachten. In dit hoofdstuk blik ik terug op twee belangrijke transities in het Brabantse milieu- en waterdossier in de afgelopen 30 jaar. Het betreft (a) de verschuiving van een sectorale, themagerichte naar een integrale, gebiedsgerichte benadering en (b) de transitie van top down sturing door rijk en provincie naar bottom up samenwerking in de regio. Deze verschuivingen stonden niet op zichzelf, maar maakten deel uit van een algemene transitie in de besturing van de samenleving die sinds de jaren ’80 plaatsvindt, veelal getypeerd als de verschuiving van government naar governance. Kern van deze transitie is dat besluitvorming over beleid steeds meer plaatsvindt in open netwerken van overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, en op verschillende schaalniveaus: (inter)nationaal, regionaal en lokaal. Zo ontstond in Brabant begin jaren ‘90 de traditie om bij beleidsontwikkeling en planvorming op het gebied van milieu,
natuur en water vanaf het begin zowel landbouwsector als natuur- en milieuorganisaties te betrekken. Provincie en waterschappen gingen daarbij geleidelijk een nieuwe rol vervullen als onderhandelaar in en facilitator van gebiedsgerichte beleidsprocessen. Als gevolg van deze verschuivende rollen en rolverwachtingen werden een goede procesregie en adequate institutionele vormgeving steeds belangrijker. Dit hoofdstuk illustreert hoe mijn collega-bestuurders en ik vorm en inhoud hebben gegeven aan deze transities in het Brabantse milieu- en waterbeleid. Daarbij onderscheid ik drie perioden: 1. Watertekorten op de Brabantse agenda (jaren ’80) (§1); 2. Water als gebiedsopgave (jaren ’90) (§2); 3. Gebiedsgerichte samenwerking geïnstitutionaliseerd (begin 21e eeuw) (§3).
12.1 Watertekorten op de Brabantse agenda De milieu- en wateragenda werd in Brabant sinds 1987 getrokken door een ambitieus college van Gedeputeerde Staten (GS) onder leiding van Frank Houben. De gedeputeerde Rein Welschen, bioloog van opleiding, was de architect van een grootschalig vernieuwingsprogramma. De milieuportefeuille zou onder zijn leiding uitgroeien tot een door vriend en vijand (en die waren er zeker) bewonderd staaltje van bestuurskracht. Daarbij paste hij, in navolging van de voormalige milieuministers Winsemius en Nijpels, vaak de tactiek van ‘management by speech’ toe. Als men door hem aan tafel gevraagd werd, was zijn overtuigingskracht zo groot dat men pas de volgende dag zich realiseerde met welke afspraken en toebedeelde verantwoordelijkheden men naar huis was gegaan. ‘Welschen heeft direct de kachel flink opgestookt en die brandt nog steeds op volle toeren…iedereen is wakker en zit recht overeind’ constateerde ir. Leo Vollebrecht, strategisch adviseur van de landbouworganisatie NCB, voorloper van de ZLTO, in 1990 (Wijmer 1990, blz. 53). Met de komst van de grondwaterwet 1984 waren de provincies verplicht de vergunningverlening voor
Begrippen en afkortingen ARK Adaptatie Ruimte en Klimaat BMF Brabantse Milieufederatie CIW/ACW Commissie Integraal Waterbeheer/ Adviescommissie Water DG Directeur-generaal DHZ Deltaplan Hoge Zandgronden Effluent Wateruitstroom van rioolwaterzuiveringsinstallatie EHS Ecologische Hoofdstructuur GGOR Gewenst Grond- en Oppervlakte waterregime GS College van Gedeputeerde Staten HWBP Nationaal Hoogwaterbeschermingsprogramma IPO Interprovinciaal Overleg NCB Noordbrabantse Christelijke Boerenbond NMP Nationaal Milieubeleidsplan NUBL Nadere Uitwerking Brabant en Limburg PIM Project Infiltratie Maaskant PS Provinciale Staten PVUR Platform Voortgang Uitvoering Reconstructie Riooloverstort Nooduitlaatklep van riool op oppervlaktewater (bij hevige regenval) Watak Waterakkoord Noord-Brabantse en Midden-Limburgse Kanalen WB21 Nota Waterbeheer 21e eeuw WEB Werkgroep EHS begrenzing WHP Waterhuishoudingsplan WWLBK Wateraanvoer en Waterverdeling Limburgs en Brabants kanalenstelsel ZLTO Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie
grondwateronttrekkingen in een strategisch kader te plaatsen. De alarmerende signalen van een tekort aan water in de vele Brabantse natuurgebieden noodzaakte de Provincie Noord-Brabant tot een reductie van de vele industriële en landbouwkundige grondwateronttrekkingen. Daarnaast maakte de openbare waterleidingsector in Brabant bijna uitsluitend gebruik van grondwater en voorzag men nog een grote groei van de waterbehoefte.
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
179
Tegen deze achtergrond kondigde Welschen met het eerste Waterhuishoudingplan (1990) een standstil af op verdere grondwateronttrekkingen om daarmee de neergaande ecologische trend om te buigen. Dit leverde forse discussies op met de verschillende sectoren die grondwater moesten gaan inleveren. Het betekende een trendbreuk die fundamentele spanningen opriep met de vanzelfsprekendheden van de afgelopen 40, 50 jaar. Opnieuw Leo Vollebrecht van de NCB: ’Wat noem je verdroging?Is dat slecht, of iets minder slecht, of zelfs goed? De landbouw heeft jarenlang te maken gehad met te natte grond. Door de technische mogelijkheden zijn wij in staat geweest een diepere grondwaterstand in te stellen. Die ontwatering hebben wij bewust nagestreefd’ (Wijmer, 1990, p. 39). Of ir. W. Visscher, directeur van de Waterleiding OostBrabant: ‘Als wij water winnen, komt er inderdaad iets minder kwelstroom. Nou, so what?’ (Wijmer 1990, p. 45). Omdat de waterleidingsector een groei voorzag van de maatschappelijke behoefte aan drinkwater werd de provincie gedwongen op grond van het nutskarakter van deze taakstelling meer ruimte in de vergunningverlening te bieden. Na taaie onderhandelingen slaagde Welschen er in hier tijdelijke vergunningen van te maken die zouden vervallen nadat de sector haar alternatieve mogelijkheden vanuit oppervlaktewater zou hebben gerealiseerd. Na 10 jaar zouden deze vergunningen vervallen waarmee voldoende ruimte geboden werd om deze investeringen daadwerkelijk tot stand te brengen. Twee grote oppervlaktewaterprojecten, een vierde spaarbekken in de Biesbosch en een infiltratieproject in Lith (Project Infiltratie Maaskant, PIM) zouden de groeiende behoefte afdekken voor de komende tientallen jaren naast een aantal kleinere projecten en een algemene besparingsdoelstelling. De industrie kende over het algemeen minder problemen om de gewenste doelstellingen te bereiken. De leer- en textielindustrie was bezig met een afbouwstrategie waardoor vergunningen overbodig werden en incidenteel in het stedelijk gebied zelfs natschade dreigde. De metaal- en chemie-industrie en foodsector stabiliseerde en schakelde in de jaren negentig geleidelijk over op alternatieven. Dit had te maken met de introductie van de rijksgrondwa-
180
Kwartiermakers van de toekomst
terbelasting die het oninteressant maakte om koelwaterprocessen met grondwater te blijven voeden. Slechts die bedrijven die het mooie zuivere Brabantse grondwater tot product maakten (bier, frisdrank), bleven voor uitbreidingen afhankelijk van de provinciale vergunningverlening. Na het extreme droogtejaar 1976 was er een explosie van beregeningsinstallaties gekomen in de landbouw. Met de komst van de grondwaterwet in 1984 kwam de noodzaak van kaderstelling en regulering van deze grotere en kleinere pompjes. Daarnaast was er een autonome groei van grondwateronttrekkingen door de groei van de varkenshouderij. Alles bij elkaar legde dat een onbekende druk op de grondwaterreserves die door een ‘boekhouding’ transparant gemaakt moest worden. Welschen onderhandelde met de landbouwsector over een aantal beperkingen zoals het verbod op beregening tot 1 juni. Tegelijkertijd confronteerde hij de landbouw met een verbod op uitbreiding van de grondwatervergunningen door de bestaande grondwaterberegeningsputten eenmalig te legaliseren en vervolgens ook hier het standstil op van toepassing te verklaren. Indirect werden hiermee ook de waterschappen betrokken bij deze worsteling om het grondwater. Zij zorgden immers in de meeste gevallen voor de gewenste snelle afvoermogelijkheid van overtollig water via de diepe sloten die sinds de jaren vijftig op instigatie van de ruilverkavelingcommissies haast vlakdekkend in Brabant waren gegraven. Vooral in Oost-Brabant hadden de gevolgen van ruilverkavelingen en ontginningen in het Peelgebied zodanig ernstige gevolgen gehad voor de grondwater- en oppervlaktewatersituatie dat sinds begin jaren ’90 overlegd werd over een wateraanvoerplan dat water uit de Maas via het kanalenstelsel van Napoleon (de Noordervaart) diep in Brabant zou brengen voor de landbouw. Of dit water ook soelaas zou kunnen of moeten brengen voor de natuurgebieden, was een open kwestie, gelet op de waterkwaliteit in deze jaren die absoluut niet geschikt was voor de voedselarme biotopen van de Peelvenen. Op zijn best was het geschikt om het water vast te zetten de in de landbouwschil rondom de natuurgebieden en daarmee het water in de Peelvenen te ‘bufferen’.
Uiteindelijk werd hierover in 1994 onder instigatie van het ministerie van LNV en de Provincie een akkoord gesloten dat met een forse rijkssubsidie door Rijkswaterstaat werd uitgevoerd (bekend geworden als Watak: Waterakkoord Noord-Brabantse en Midden-Limburgse Kanalen, en WWLBK: Wateraanvoer en Waterverdeling Limburgs en Brabants Kanalenstelsel). Daarbij beloofden de aanliggende waterschappen hun afvoer en doorvoer open te stellen voor dit Maaswater dat tot in de Dongestroom kon komen. Deze oplossing werd zeker niet door iedereen als een ‘definitieve’ oplossing beschouwd. Vooral de milieu- en natuurorganisaties waren kritisch op de waterkwaliteit en de afhankelijkheid die werd gecreëerd van wateraanvoer. Voor mij als verantwoordelijk bestuurder (sinds 1992 de opvolger van Welschen) was de constatering doorslaggevend dat het, gezien de kanalisatie van het watersysteem in Oost-Brabant en de hoge mate van verstedelijking, welhaast onmogelijk zou zijn om de oude vitale sponswerking van het verleden terug te brengen. In ieder geval moest er tijd overbrugd worden om te komen tot maatregelen die het gebiedseigen water als uitgangspunt hadden voor de regionale watervoorziening.
12.2 Water als gebiedsopgave Naast deze generieke maatregelen in het waterbeheer (grondwaterbeleid, akkoord over wateraanvoer en -verdeling) groeide de overtuiging dat via een gebiedsgerichte aanpak beter maatwerk geleverd kon worden voor de vele functies die afhankelijk waren van water. Concepten als ‘integraal waterbeheer’ impliceerden integratie van de diverse natuur- en landbouwbelangen met het (grond)waterbeheer. De zorg voor voldoende water werd verbonden aan de noodzakelijke inspanningen voor de verbetering van de waterkwaliteit. Aanleg van rioleringen en reductie van het aantal riooloverstorten (nooduitlaatkleppen van het riool op oppervlaktewater bij hevige regenval) werden gekoppeld aan het herstel van beken en ecologische verbindingen. Een puzzel van belang kwam op het bordje van de waterbeheerder. De algemene belangen veroverden hun plaats binnen de waterschappen die niet langer de ‘boerenrepublieken’ van weleer waren. De ‘brede kijk’
werd onderdeel van het normale waterschapswerk. Vanuit de Provincie Noord-Brabant stimuleerden wij deze wijze van werken: in het ‘Chaamse bekenconvenant’ (1991) en het convenant voor de beek de Keersop werd voor het eerst geëxperimenteerd met een gezamenlijke, integrale en gebiedsgerichte aanpak van provincie, gemeenten en waterschappen. Dit betekende vooral dat de betrokken overheden zich verdiepten in elkaars situatie en hun aanpakken op elkaar afstemden. Het idee was, dat dit weliswaar tijdrovend was, maar ook zou leiden tot een veel betere gebiedskwaliteit. Aandacht voor het proces van samenwerking op zichzelf was belangrijk. Een eenzijdige focus op eigen doelen geeft weinig ruimte om aandacht aan integrale gebiedskwaliteit te geven, omdat je dan op het terrein van anderen moet meedenken. Dat kost tijd, wat vanuit je eigen doel op korte termijn gezien niet efficiënt is. Daarmee gingen we als Provincie ook op een aantal terreinen een andere bestuursstijl hanteren. Niet langer verkondigden we ‘vanuit de Toren’ wat er gebeuren moest maar steeds vaker gingen we aan tafel met andere partijen. Dit deden we bijvoorbeeld in het kader van de Nadere Uitwerking Brabant en Limburg (NUBL). In de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (1988, 1991) benadrukte het Rijk dat voor een aantal regio’s extra aanvullend beleid nodig was gelet op de milieusituatie: de Nadere Uitwerkingen. Hiervoor zou voor het eerst in een integrale slag het rijksbeleid van de drie relevante departementen (VROM, LNV, VenW) met het beleid van de provincie gesynchroniseerd moeten worden. De ruimtelijke grondslag werd wel top-down vastgelegd in het nieuwe streekplan van de provincie (1992). Dit streekplan bevatte voor het eerst het concept Ecologische Hoofdstructuur en was na moeizame onderhandelingen met de landbouw in 1992 vastgesteld. Na deze forse krachtinspanning leek voorlopig de energie uit de beleidsmachine op te drogen. Er was zoveel nieuw beleid uitgestort over het buitengebied dat alom de roep om uitvoering klonk. Dat was dan ook het parool waarmee ik in 1992 aantrad als opvolger van Welschen, nadat deze benoemd was tot burgemeester van Eindhoven. Introductie van het streekplan 1992 in Brabant betekende dat de bestemmingsplannen buitengebied
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
181
van de gemeenten aangepast moesten worden aan het nieuwe beschermingsbeleid van de Groene (en Ecologische) Hoofdstructuur. De begrenzing van de uitbreiding van de ecologische hoofdstructuur (30.000 hectares) noodzaakte tot een lokaal en regionaal, bottom-up zoekproces. Doel was de gewenste natuurontwikkeling te baseren op zogenaamde ‘a-biotische omgevingsfactoren’: welke landbouwgronden leenden zich het beste voor natuurontwikkeling. Deze hectares werden gezocht in een gezamenlijk zoekproces van terreinbeheerders, lokale afdelingen van de landbouworganisatie ZLTO/NCB, enkele waterschappers en provinciale ecologen. Ten behoeve van een ‘eerlijke’ en redelijke verdeling van deze 30.000 hectares sprak ik met de NCB een bovenregionale EHS-boekhouding af zodat niet één regio het volle pond voor zijn rekening zou krijgen. Dit betekende dat minder hectares in het ene gebied gecompenseerd konden worden door meer hectares in een ander gebied. Het gevolg was wel dat dit mij veel meer tijd zou kosten: een evenredige spreiding kon niet het uitgangspunt zijn. Ik moest meedenken om de meeste hectares daar te realiseren waar ze het meeste natuurwaarde opleverden of de minste schade aan het landbouwareaal. Dit zogenaamde WEB-convenant met de landbouw zorgde gedurende een tiental jaren voor een redelijk harmonieus verlopen begrenzingenproces waarbij de beste opties voor natte natuurontwikkeling werden nagestreefd: de natte natuurparels uit een volgend Waterhuishoudingsplan (WHP) (2002). Het was duidelijk dat de landbouw de introductie van de Ecologische Hoofdstructuur na vaststelling van het Streekplan 1992 als vaststaand feit accepteerde en met de natuurorganisaties wilde samenwerken in de detailbegrenzing die er moest komen. Op deze wijze borgden zij ook invloed op het lokale zoekproces. De natuurorganisaties waren bereid deze invloed ook te waarderen en verwachtten van mij als primair verantwoordelijke bestuurder dat ik recht zou doen aan de ecologische uitgangspunten en dat ik de realisatie van 30.000 hectare nieuwe natuur zou garanderen. Zodoende lukte het me de nationale EHS-opgave te benutten als ‘stok achter de deur’ voor het laten ontstaan van regionale samenwerking rond natuurontwikkeling (Arnouts, 2010).
182
Kwartiermakers van de toekomst
Daarnaast werd er in 1994 een eerste platform verdrogingbestrijding opgericht om maatwerkafspraken te maken met terreinbeheerders en waterschappen voor de prioritaire gebieden. Ook hierbij heb ik de landbouw van meet af aan betrokken. Ten slotte werden in diverse ruilverkavelingen alsnog de extra EHS-hectares ingevuld en toebedeeld (bijv. St. Oedenrode, de Hilver, Lage Raam) zodat een spoedige realisatietermijn werd gewaarborgd (10 á 15 jaar). Voor het eerst in 50 jaar werden rechtgetrokken beken weer heringericht tot kronkelende natuurbeken. Dit riep soms veel verzet op, tot aan de Raad van State (bijv. de Achelse Kluis, een voorbeeld van ontginning van paters in de 19e eeuw). In sommige lopende ruilverkavelingsprojecten werd de ontwateringsdiepte alsnog beperkt en/of werd alsnog wateraanvoer mogelijk gemaakt (bijv. St. Oedenrode). Deze interventies door het college van GS Brabant zorgden voor een vanzelfsprekende evenredige hoeveelheid overleg in landinrichtingscommissies en huiskamers om de goede balans te vinden tussen de landbouw en natuurbelangen die via het waterbeheer gerealiseerd kon worden. Met andere woorden, de ambitieuze doelen voor natuur en landbouw waren ingewikkeld, en aanvankelijk controversieel, en konden alleen maar met een grote bestuurlijke inspanning gerealiseerd worden. Ook de aansturing van de beide GS-portefeuilles RO/landbouw en milieu/natuur/water vroeg om een gelijkwaardige integratie en chemie die de traditionele verkokering en organisatorische verankering ‘oploste’. In de periode 1992-1995 werd deze balans gezocht tussen Nelly Jacobs (CDA) afkomstig uit de agrarische wereld en mijzelf. Wij waren beiden overtuigd van de noodzaak van vernieuwing van de landbouwagenda en vermaatschappelijking van de landbouwsector. Daarnaast kenmerkte zij zich door vasthoudendheid en overtuigingskracht. Haar eigen achterban verweet haar echter dat ze te strak uitvoering gaf aan het streekplanbeleid 1992 dat gezien werd als een Haags beleidskader en voorbereid door een college van GS met een sterk PvdA-stempel. Ondanks de steun van GS (en van de departementen LNV en VROM) voor haar optreden werd zij in 1995 vervangen door de ambitieuze coming man van het CDA, Pieter van Geel. Als planoloog en oud-
gemeentesecretaris nam van Geel met het nieuwe college van GS, opnieuw onder leiding van Frank Houben, het initiatief voor een toekomstagenda voor Brabant (Brabant 2050, toekomstvisie door een commissie van onafhankelijken) dat vooral gericht was op gemeenten en maatschappelijke organisaties. Sterke steden, een kwalitatief hoogstaand landschap, een leef baar platteland en vitale watersystemen stonden hierin centraal. Wouter van Dieren (lid van de Club van Rome, die in 1972 als eerste duurzame ontwikkeling echt op de internationale agenda kreeg) was gevraagd om het landschapsdeel te schrijven wat leidde tot een sterk pleidooi voor schone, heldere, kronkelende beken in een landschap waar de ruilverkaveling met zijn rationele contouren werd overschaduwd door erf beplanting, zandwegen en groenelementen: het oude Brabantse cultuurlandschap. Intussen domineerde de sectorale wetgeving: departementen bleven vanuit hun eigen kaders top-down regels produceren voor landbouw, natuur, water en ruimte. Hoewel de provincies steeds meer werden gezien als de intermediaire structuur om tot coördinatie te komen, betekende dit in de plantechniek dat men het ‘haasje over’-principe toepaste. Daarbij voegde elk sectoraal plan nieuwe accenten toe aan het nabij gelegen RO-, milieu- of verkeersplan. Gekoppeld aan de wettelijke verplichte herzieningstermijn van 4 jaar zorgde dit voor een voortdurende beleidsdynamiek. Tegelijkertijd kende het maatschappelijke absorptievermogen grenzen en kwam er steeds meer verzet, politiek en maatschappelijk, tegen weer nieuwe plannen met gestapelde eisen. In deze sfeer bereidde de Provincie in 1994 een nieuw concept waterhuishoudingplan voor, terwijl het recent tot stand gekomen streekplan, natuurbeleidsplan en het te herziene milieubeleidsplan nog niet waren ‘verteerd’, laat staan doorvertaald in gemeentelijke en waterschapsplannen. Het concept WHP werd dan ook een aantal keren door het college teruggestuurd naar de tekentafel, vooral vanwege het voorgestelde plafond voor grondwateronttrekkingen. Ondanks de goede argumenten om het onttrekkingenniveau verder terug te brengen, wilden mijn collega’s in het college van GS geen nieuwe confrontatie met maatschappelijke partijen aangaan. Ik schikte mij hierin: mijn belang lag er in het po-
litiek-maatschappelijke debat over de toekomst van het grondwaterbeleid in Brabant gaande te houden zodat ik hierover in een nieuw college van GS, met een nieuwe samenstelling, alsnog overeenstemming over zou kunnen bereiken. De Provinciale Statenverkiezingen van 1995 kwamen er aan, het college van GS was uitgeregeerd. Nieuwe lijsttrekkers moesten voor nieuwe verhoudingen zorgen. De VVD zou als grote winnaar uit deze verkiezingen komen met drie gedeputeerden. De PvdA ging van 2 naar 1 portefeuille, maar ik behield, gesteund door het CDA, de integrale milieu/water/natuur portefeuille. In deze context stuurde ik aan op een verlenging van het WHP zodat in de 2 jaar die daarmee gewonnen werden nieuwe openingen gevonden konden worden. Het grondwaterdossier leek op slot te zitten. Een nieuwe invalshoek, ingebracht door de ZLTO, maakte het mogelijk om uit deze impasse te komen: de mogelijkheid om oppervlaktewater te gebruiken voor verdrogingbestrijding. Immers, bruto valt er meer regen dan we nodig hebben in Brabant en het is mogelijk om te voorkomen dat een te groot deel van het regenwater naar zee afstroomt. Ook van de kant van de landbouw was het interessant om naar andere mogelijkheden te zoeken voor verdrogingbestrijding, vooral voor die boeren die snel last hadden van verdroging van hun percelen op de hoge zandgronden. Het langer vasthouden van water door middel van ambulante landbouwstuwtjes in de haarvaten van het systeem werd een voltreffer. Dit zijn (verwijderbare) houten schotten waarmee het water wordt vastgehouden in sloten, zodat het meer tijd heeft om in de bodem te infiltreren. Gestart als een pilot werd het al snel een goede formule voor samenwerking rond verdrogingbestrijding. Uiteindelijk deden in het brede Interreg-kader (een Europese subsidie voor grensoverschrijdende gebiedsamenwerking) 3.000 boeren in Brabant, Limburg en Vlaanderen mee. Provincie, waterschappen en ZLTO verleenden hun medewerking (ZLTO en Provincie Noord-Brabant, 2006). Omdat men in de agrarische wereld aan liep tegen het verbod om in juni/juli overdag te beregenen stelde men van die kant voor om maatwerk beregeningstechnieken toe te gaan passen. Deelnemers deed ik de toezegging dat het beregenings-
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
183
verbod voor hen tijdelijk zou worden opgeheven. Het interessante van dit Interreg-project was dat de agrariërs door wetenschappers van de Wageningen Universiteit begeleid werden om beter zicht te krijgen op de bodemstructuur (capillaire werking, het vermogen van de bodem om water lang vast te houden), zodat de behoefte aan beregening beter werd afgestemd op de lokale bodem en waterhuishouding. De voorbereiding (tweede poging) van een nieuw WHP werd tegen deze achtergrond gedragen door positieve ervaringen. In plaats van een dictaat van de provincie werd er gezamenlijk door boeren, waterschappen, en provincie gezocht naar mogelijkheden. Ook de Brabantse Milieufederatie (BMF) betrok ik bij het te sluiten convenant ‘Beregenen op maat’ om de betrokkenheid van die kant te vergroten en juridische problemen te voorkomen. Twee convenanten leidden tot ‘polderafspraken’. Het tweede WHP (september 1998) werd gedragen door deze convenanten en unaniem door de Staten vastgesteld. Daarmee sloot ik vier jaar van discussie en overleg over de koers van het generieke Brabantse waterbeleid af. Hiermee is voor mij ook aangetoond dat afspraken maken met belangenorganisaties (polderen) van grote waarde kan zijn. Sturen met daadkracht is pas mogelijk als voldoende mensen begrijpen waarom dat nodig is, en waarom het uiteindelijk ook in hun eigen belang is. Om achterbannen en doelgroepen te betrekken in het leerproces kunnen belangengroepen een belangrijke rol spelen. Daarbij gaat het er niet om dat bestuurders alleen hun ideeën opdringen, maar dat zij juist ook rekening houden met de gevoelens van de achterbannen, de spanning laten zien tussen belangen, en meedenken zodat acceptabele oplossingen kunnen ontstaan. Polderen helpt in dat proces, en daarom nodigden we de partijen daar ook voor uit. Zo ontwikkelden wij als GS in de loop der jaren een nieuwe bestuursstijl die exemplarisch werd voor andere beleidsdossiers (Verheijen et al. 2003). De spanningen rondom het Streekplan werden doorbroken. In de tot stand gebrachte samenwerking rond verdrogingsbestrijding en beregeningsbeleid, groeide het vertrouwen tussen de leiders van de landbouworganisatie NCB (A. Vermeer) en de mili-
184
Kwartiermakers van de toekomst
euorganisatie BMF (P. van Poppel). Er ontstond een sfeer waarin we elkaar respecteerden en successen gunden. We investeerden bewust in de totstandkoming van deze samenwerking, maar er was ook een bepaalde chemie tussen de betrokken bestuurders die het overbruggen van de belangentegenstellingen aanzienlijk gemakkelijker maakte. Deze ervaringen met het bemiddelen in en regisseren van gebiedsprocessen was ook een opmaat voor een ambitieuze poging van collega-gedeputeerde Van Geel en mijzelf om het slepende mestdossier in Brabant tot een oplossing te brengen. Samen vormden we een motorblok op het fysieke domein door te investeren in het zelf-organiserend vermogen in de Brabantse samenleving. De kracht van de samenwerking tussen overheden en sectoren in Brabant werd ook herkend door (de regionale directies van) de Haagse departementen die ons stimuleerden om met de NUBL-agenda door te gaan (Nadere Uitwerking Brabant en Limburg, gebiedsgerichte uitwerking van RO- en milieubeleid).
Van NUBL naar Reconstructie
Ook het feit dat in 1994 Paars aan de macht was gekomen speelde daarbij een rol. Het CDA had voor het eerst geen rechtstreekse invloed op het kabinetsbeleid en was afhankelijk van de bereidheid van PvdA en VVD om mee te praten over de ontwikkelingen in voor Brabant essentiële dossiers. Dat gold ipso facto voor de NCB van Antoon Vermeer. Samenwerking in NUBL-verband gaf de provincies Brabant en Limburg vanaf 1995 de mogelijkheden om te experimenteren met gebiedsgerichte projecten dankzij het budget dat LNV en VROM wisten vrij te maken. Verkeer en Waterstaat vond toen nog dat ze geen betrokkenheid nodig had bij het gebiedsgericht werken en het regionale watersysteem. Vanuit het kabinet werd er ruimte gegeven om alternatieven te ontwikkelen om het vastgelopen mestdossier (vanwege problematische mestboekhouding, bekend onder het acronym MINAS) los te trekken. Het zuidelijke mestplan dat we in Brabant en Limburg ontwikkelden werd door de brede ondersteuning van de zuidelijke landbouworganisaties en milieubeweging een voorbeeld van regionale samenwerking (Dotinga, 1999).
De uitbraak van de klassieke varkenspest in 1997 en een hardnekkig conflict met de Haagse LNV-juristen brak dit initiatief in de knop. Minister van Aartsen achtte zich genoodzaakt in te grijpen via een herstructureringswet en reconstructiewet. Vooral de herstructureringswet speelde in op de maatschappelijke kritiek op de varkenssector die het gevolg was van de grootschalige ruiming van varkens. Met de wet werd voorzien in een 10% reductie op de fosfaatrechten van boeren (het recht om een bepaalde hoeveelheid fosfaat in het milieu te brengen) om daarmee de dieraantallen en het mestoverschot in het gareel te krijgen. De wet sneuvelde (ten slotte) in de procedure bij de Raad van State (Bleumink, 2007). Meer succes had de reconstructiewet die moest voorzien in een scheiding van bebouwing en natuurgebieden van de primaire landbouwgebieden met intensieve veehouderij. Deze extensiveringgebieden moesten, gekoppeld aan varkensvrije zones, waarborgen dat in de toekomst een dergelijke grootschalige uitbraak van varkenspest verkomen werd en bewoonde gebieden en de natuur ontlast zouden worden van de milieudruk (m.n. ammoniak, stank). In de reconstructie-aanpak stond het RO-instrumentarium sterker op de voorgrond dan tot op dat moment in NUBL-verband. Tegelijkertijd werden veel van de door ons opgedane ervaringen uit het NUBL-traject opgenomen in de reconstructiewet (zoals streekcommissies, verplaatsingsregelingen) en gecombineerd met een strakke RO-aanpak (ruimtelijke zonering van natuur-, landbouw- en verwevingsgebieden). Een opkoopregeling voor fosfaatrechten werd gecombineerd met de ruimte voor ruimteregeling om zo het geld vrij te maken voor de vrijwillige beëindiging van een groot aantal marginale bedrijven. Bij de totstandkoming van de reconstructieplannen in Brabant werden van meet af aan de EHS en de wateragenda betrokken. Ik nodigde de waterschappen uit hun waterberginggebieden en natte ecologische zones versneld op de kaart te zetten zodat ze meegenomen konden worden bij de ruimtelijke zonering in het kader van de reconstructie. Ook dit gaf wel enige discussie binnen het provinciehuis, tussen de diverse stafafdelingen. Hiermee werd
immers het zelfstandige sectorale waterbeleid onderdeel van een gebiedsproces met een integraal afwegingskader. Dit lijkt neer te komen op een verlies aan invloed van de waterbeheerders. De uitvoeringskracht die de reconstructie naar verwachting zou krijgen in de vernieuwing van het buitengebied was voor mij echter doorslaggevend om voor een gebiedsgerichte, integrale aanpak te kiezen waarin de wateropgave van meet af aan werd meegenomen. Daarmee nam de invloed van het waterbelang in feite, binnen voor het water gunstig gekozen integrale kaders, toe.
De bijna-overstromingen van de jaren 90 en het waterbeheer 21e eeuw
Deze impuls werd gelijktijdig ondersteund door het groeiende besef dat de waterhuishouding niet op orde was en onvoldoende robuustheid kende. De ervaring van 1993 toen de Maas in de winter een piekafvoer kende, voor het eerst na tientallen jaren, was een speldenprik. De wintersituatie van 1995 leidde echter tot bijna-ramp ervaringen, een evacuatie in de Betuwe en een overstroming in het regionale systeem van Den Bosch waar het water van de Dommel en de Aa de A2 overstroomde toen het water de Maas niet meer op kon bij Crèvecoeur. Twee weken lang was de nationale verbinding tussen Amsterdam en Maastricht geblokkeerd. Het jaar 1998 was met veel regen een rampjaar voor de landbouw en kostte het kabinet een miljard aan schadeuitkeringen. Na drie overstromingsjaren besloot het kabinet daarom in nauwe afstemming met de provincies en waterschappen diverse ruimtelijke projecten te starten om het water letterlijk meer ruimte te geven. De oprukkende stedelijkheid van de afgelopen vijftig jaar en de ruilverkaveling hadden het watersysteem letterlijk afgeknepen. Dit had geleid tot allerlei nationaal beleid, zoals de nota Waterbeheer in de 21ste Eeuw (WB21), het nationale bestuursakkoord Water, Ruimte voor de Rivier en de Noodoverloopgebieden. Water werd een thema van toenemend belang en Verkeer en Waterstaat werd gedwongen haar koers in sterke mate af te stemmen en in te brengen op de generieke ruimtelijke strategie van VROM, LNV, provincies en gemeenten.
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
185
12.3 Gebiedsgerichte samenwerking geïnstitutionaliseerd Het project WB 21 leidde zeker in de waterwereld tot een onderkenning van de structurele klimaatproblematiek die de wereld en Nederland bedreigde, jaren voordat Al Gore zijn missie startte. De activiteiten van kroonprins Willem Alexander in het waterdomein droegen daar ook aan bij. Eind jaren ’90 werd hij voorzitter van de CIW/ACW, een belangrijk adviesorgaan voor Verkeer en Waterstaat. Namens het Interprovinciaal Overleg (IPO) was ik van 1999 tot 2003 lid van deze commissie. De vrucht van de commissie WB21 (de commissie Tielrooy) leidde tot een bestuursakkoord Water in 2003 waarin Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen afspraken de waterhuishouding daadwerkelijk op orde te hebben medio 2015. Namens de IPO-delegatie onderhandelde ik mee over dit akkoord. Met WB21 werd ook de aanzet gegeven voor de start van de Ruimte voor de Rivier aanpak. Het vernieuwende van dit stuk wetgeving was de sterke interactie die werd geïnitieerd tussen Rijk (staatssecretaris Schultz van Haegen), Rijkswaterstaat en zijn regionale directies, kennisinstellingen en de regio’s (Bovenrivieren: Overijssel/Gelderland en Benedenrivieren: Brabant/Zuid-Holland). In tegenstelling tot de klassieke top down benadering die staatssecretaris De Vries had gekozen bij de Noodoverloopgebieden (waaronder de Beerse Overlaat) behelsde de Ruimte voor de Rivierbenadering een gebiedsgerichte, integrale ruimtelijke strategie waarin een scala aan functies voor de toekomst verbonden werden met de hoogwateropgave en de verruiming van het rivierbed. Uit deze discussie resulteerde in Brabant de aanwijzing van de Overdiepse Polder (300 hectares, gedragen door het advies van de ingelanden voor een terpenplan, aangeboden aan minister Peijs 2004) en de Noordwaard (de Biesbosch, 1200 hectares) als overstromingsvlaktes. Het succes van deze verbinding tussen het waterdossier met de algemene ruimtelijke ontwikkelingskoers van de regio’s stond weer model voor de aanpak van de Kaderrichtlijn Water (2003-2009) en het Deltaprogramma (commissie Veerman, vanaf 2009). Met de komst van de integrale, gebiedsgerichte
186
Kwartiermakers van de toekomst
Ruimte voor de Rivier aanpak werden waterschappen gedwongen uit hun isolement te komen: niet meer alleen te vertrouwen op technische oplossingen maar te denken vanuit een elementaire onzekerheid die kenmerkend is voor klimaat(verandering). Na een actualisatie van de hoogte van de dijken in het kader van de Deltawet Grote Rivieren (19952005) werd de wateropgave in de reconstructieplannen definitief een ruimtelijke opgave, die gekenmerkt zou worden door een integrale benadering. In de reconstructieplannen verwierven de waterschappen ook het commitment van de gemeenten. Het faciliteren van eventuele planschade door Rijk en provincie bij de reconstructieplannen voorkwam dat gemeentelijke bestuurders bij voorbaat kopschuw waren. Bovendien werden er substantiële bedragen toegezegd door Rijk en provincie voor de uitvoering van de reconstructie (Paasakkoord 2003).
Bestuursakkoord provincie – Brabantse waterschappen
Deze groeiende overeenstemming over de inhoud van de wateropgave binnen de reconstructie leidde tot afsluiten van een eerste bestuursovereenkomst tussen provincie en waterschappen. Daarmee werd de financiering van allerlei waterprojecten veiliggesteld. Provincie en waterschappen stelden voor de uitvoering van deze projecten gezamenlijk 60 miljoen euro beschikbaar (30 + 30 miljoen). Op basis van deze overeenstemming kwam ook het derde Waterhuishoudingplan (2003-04) zonder problemen tot besluitvorming in de Staten en was het extra geld (30 miljoen euro) dat de provincie ging investeren in de regionale wateropgave gegarandeerd. Op landelijk niveau was door IPO en Unie van Waterschappen in 2004 een gezamenlijke commissie ingesteld die advies zou gaan geven over de afstemming van taken in het waterbeheer voor de opstelling van de nieuwe waterwet. Samen met onder andere Marga Kool, dijkgraaf van het waterschap Reest en Wieden was ik lid van deze ad-hoc commissie. Op advies van deze commissie concludeerde IPO en Unie in consensus dat een deel van de grondwatervergunningverlening over gedragen zou worden
aan de waterschappen. Hiermee werd het integrale karakter van het waterbeheer van de waterschappen versterkt: de waterschappen hadden vanaf nu verantwoordelijkheid voor oppervlakte- en grondwaterbeheer. Na het afsluiten van de Brabantse bestuursovereenkomst (in november 2004) werd ik in januari 2005 benoemd als dijkgraaf van Waterschap Aa en Maas (Oost-Brabant). In die nieuwe rol kon ik zelf de gewenste uitvoering gaan waarmaken (zie evaluatie 1e bestuursovereenkomst, medio 2008). In 2008 sloten de waterschappen met de provincie een tweede bestuursovereenkomst, en gelet op het succes van de eerste overeenkomst, met verdriedubbelde budgetten, mede dankzij de steun van de Staten, die veel waardering uitten over de inzet van de waterschappen. Veel van deze projecten (meer dan 150) voelen bij de startfase nog steeds de wind in de rug door hun integraal karakter (waterberging, recreatie, beekherstel, aanpak verdroging, natuurherstel) en de steun van de reconstructieafspraken met de partners. Ook de overlegmogelijkheden in reconstructieverband (commissies, Platform Voortgang Uitvoering Reconstructie PVUR, etc.) zorgen voor verbindingen met de maatschappelijke organisaties om de agenda’s gelijk te zetten. Dat wil niet zeggen dat bij inspraakprocedures er geen kritische reacties en weerstand voorkomt.
Natura 2000
Het bestuursakkoord water heeft in Brabant dan ook een overwegend ‘reconstructie buitengebied’ karakter. De waterprojecten behoren tot de best scorende thema’s binnen de reconstructie en het ILG (Investeringsbudget Landelijke Gebieden, een subsidieregeling) (Midterm Review ILG, 2010, provincie Noord-Brabant). De realisatie van de Europese verplichtingen rondom de Natura 2000 gebieden vormt echter een veel lastiger opgave. Het ministerie van LNV had deze Natura 2000 opgave buiten de reconstructiewet gehouden en koos voor een, in eerste aanleg, sectorale, centralistische, juridische benadering die haaks staat op de reconstructieaanpak. Na veel kritiek, uit het gehele land, kwam er via de Tweede Kamer een ‘omkeer’beweging. De
provincies werden, met hun regionale partners, primair verantwoordelijk voor de opstelling van beheerplannen. Het gewenste grondwaterregime vormt hiervan een belangrijk onderdeel. Voor de opheffing van de verdroging in natuurgebieden als de Peelvenen en Vlijmens Ven/Moerputten is de opstelling en uitvoering van een Gewenst Grond- en Oppervlaktewaterregime (GGOR) een belangrijke voorwaarde. In een GGOR-gebiedsproces maken provincies, waterschappen, gemeenten en sectoren op basis van een integrale belangenafweging afspraken over het grondwater- en oppervlaktewaterbeheer in een bepaald gebied. De vraag is echter of de maatregelen die noodzakelijk zijn, ook om aan Europese verplichtingen te doen, inpasbaar zijn binnen de reconstructieafspraken, vooral wat betreft de gevolgen van het gewenste natuurherstel op de omringende landbouw. Deze spanning tussen de ‘Cork’ afspraken (zie hierna) en Natura 2000 zijn (nog) niet geheel opgelost.
Natte natuurparels en de verdrogingbestrijding
De strakke zonering van de reconstructie leidde medio 2002 bij de ZLTO tot een blokkering voor de verdere uitwerking van de reconstructieplannen. Men vreesde dat de bedrijven in de extensiveringgebieden een ‘slot op de muur’ zouden krijgen: dat uitbreidingen van landbouwbedrijven onmogelijk zouden worden gemaakt. Deze impasse werd pas doorbroken na de statenverkiezingen van 2003, waarbij Paul Rüpp de RO-portefeuille overnam als nieuwe politiek leider van het CDA. Tijdens een werkbezoek aan Cork (Ierland) doorbraken we deze patstelling en middels een verklaring kondigden de ZLTO en de BMF aan verder te werken aan de vaststelling van de reconstructieplannen. De BMF/terreinbeheerders leverden in op de uitbreidingsmogelijkheden in extensivering- en verwevinggebieden maar kregen in ruil daarvoor de medewerking van de landbouwsector bij de aanpak van de verdroging in de natte natuurparels. Jan Baan (Brabants Landschap) in 2009: ‘De spanning liep hoog op. Onder meer door meningsverschillen over verzuringgevoeligheidskaarten. Tot het moment dat toen nog gedeputeerde
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
187
Lambert Verheijen aan Antoon [Vermeer, ZLTO] en de anderen vroeg eens te kijken naar de natte natuurparels. Uiteindelijk bleek dit het enige punt waarop landbouw en natuur elkaar enige ruimte boden. Zo zijn de natte natuurparels de kern geworden van het Akkoord van Cork’ (Nieuwe Oogst, 2009). Door de discussie naar een hoger abstractieniveau te tillen en op zoek te gaan naar ruimte voor gezamenlijke oplossingen lukte het ons om de impasse tussen landbouw en natuur te doorbreken en voortvarend met de uitwerking van reconstructieplannen aan de slag te gaan. Omdat ook besloten werd om bij de aanpak van de verdroging uit te gaan van de vrijwillige medewerking van de omringende landbouwbedrijven werd daarmee een spanning opgeroepen met de verplichtingen in het kader van Natura 2000. Inmiddels belooft het instrument van peilgestuurde drainage volop mogelijkheden voor het gewenste lokale grondwaterbeheer door individuele agrariërs. Collega-waterschap Peel en Maasvallei creëerde uit de spanning tussen de noodzakelijke bescherming van de Peelvenen aan de Limburgse zijde en de grondwatervergunningverlening in eigen beheer een peilregime (Nieuw Limburgs Peil) waarbij verplichte peilgestuurde drainage wordt opgenomen in de Keur. Overdracht van de vergunningverlening van de provincie aan waterschap Peel en Maasvallei van de kleinere grondwatervergunningen (2007) leidde daarmee tot een mooi voorbeeld van integraal waterbeheer.
Wateraanvoer, conservering en de droge zandgronden
In de warme en droge zomer van 2003 was weer eens gebleken dat de Peel een van de meest ‘at risk’ zijnde regio’s was qua droogtegevoeligheid zowel voor natuur als landbouw. De Watak/WWLBK-afspraken uit midden jaren ’90 waren dringend aan evaluatie toe, zowel wat betreft de investeringsafspraken die indertijd gemaakt waren als de effectiviteit van de feitelijke watertoevoer via de Noordervaart. In deze evaluatie bleek dat Rijkswaterstaat geen 6 m³/s kon leveren. De Noordervaart was dichtgeslibd door het gebrek aan onderhoud en wegvallen van de scheep-
188
Kwartiermakers van de toekomst
vaartfunctie. Ernstiger was, dat zonder ingrijpen de wateraanvoer op de Noordervaart voor de toekomst alleen maar minder water zou opleveren in onze regio. Rijkswaterstaat was niet onmiddellijk bereid een verbetering van de onderhoudssituatie voor zijn rekening te nemen, maar wilde wel een convenant voorleggen aan de beide waterschappen (Peel en Maasvallei, Aa en Maas). Daarbij zou worden afgezien van maximale naleving van het Watak-akkoord in ruil voor een bijdrage in lokale waterconserveringprojecten. Omdat de borging van een levering van 4 m³/s op basis van onderhoud niet gegarandeerd kon worden, leek mij dit te risicovol vanwege de afhankelijkheid van grote delen van het regionale systeem van de inlaat van Maaswater in droge periodes. Ook het belang van het doorspoelen van lokale knelpunten in het watersysteem die vooral op het effluent (wateruitstroom) van onze afvalwaterzuiveringen ‘leefden’, speelde hierbij een rol. Deze gespannen relatie met Rijkswaterstaat leidde ertoe dat ik een brede coalitie van waterpartners noodzakelijk achtte om erkenning te krijgen voor de specifieke problematiek van watertekorten in ons gebied. Een brede coalitie was ook nodig om een actieprogramma op te stellen dat niet alleen gericht is op wateraanvoer, maar vooral ook op water vasthouden, water besparen en ruimtelijke strategieën. Mijn constatering dat hier kansen lagen leidde ik af uit de discussies in kleinere bijeenkomsten die ik in 2007/08 bijwoonde in het kader van het programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK), een initiatief van VROM, waar ik met een aantal sleutelpersonen de conclusie trok dat een gezamenlijk regionaal initiatief wenselijk zou zijn. Daarbij zou deze coalitie met partners (provincies, waterschappen, landbouwsector, milieu en natuur, drinkwatersector) kunnen zorgen voor de gewenste politieke druk op het Rijk om aandacht te vragen voor de problematiek van watertekorten. Het opstellen van een regionaal gedragen convenant (strategienota) dat mede als inspraakreactie kon fungeren op het concept Nationaal Waterplan zorgde voor een grote belangstelling voor dit initiatief tot een ‘Deltaplan Hoge Zandgronden’.
De zoetwaterdiscussie leidde ondertussen in veel meer regio’s tot een boost aan belangstelling en kwam daarmee fors hoger te staan in de prioriteitenlijst van het Deltaprogramma 2011. Het Deltaprogramma (c.q. deelprogramma Zoetwater) vormde voor de partners in het Deltaplan Hoge Zandgronden een extra impuls om gezamenlijk met de klimaatopgave op de hoge zandgronden aan de slag te gaan. De grote belangstelling voor het initiatief Deltaplan Hoge Zandgronden bleek onder meer tijdens een druk bezochte bijeenkomst in Deurne in juni 2009. In aanwezigheid van de voorzitter van de Deltacommissie, Cees Veerman, boden we als regio gezamenlijk onze plannen aan aan de Directeur Generaal Water (DG Water) van het ministerie van VenW, Annemieke Nijhof. De komst van Cees Veerman en de DG Water in 2009, en van Deltacommissaris Wim Kuijken in september 2010, onderstreepte het belang dat het Rijk hecht aan een regionale, gebiedsgerichte aanpak van de klimaatopgave. Dit heeft de samenwerking in de regio een belangrijke impuls gegeven. Mijn persoonlijke bijdrage lag vooral in het bij elkaar brengen van de 13 partners die deze coalitie inmiddels vormen2 en in het mede vormgeven van het strategische kader waarin wij de mogelijkheden van wateraanvoer, besparingsmogelijkheden en waterconservering willen gaan verkennen. Centraal hierbij staat een synthese en opschaling van de oplossingen3 die in de afgelopen jaren al door de afzonderlijke waterpartners in de regio werden verkend met de uitdaging van de klimaatveran2
Waterschap Aa en Maas, Waterschap De Dommel, Waterschap
Brabantse Delta, Waterschap Peel en Maasvallei, Waterschap Roer en Overmaas, Provincie Noord-Brabant, Provincie Limburg, drinkwaterbedrijven Brabant Water en Waterleiding Maatschappij Limburg (WML), landbouworganisaties ZLTO en LLTB, Staatsbosbeheer en Rijkswaterstaat Noord-Brabant. 3
Drie categorieën van oplossingen kunnen worden onderschei-
den. Het betreft maatregelen gericht op (1) het optimaliseren van de wateraanvoer tot in de haarvaten van het watersysteem; (2) het vasthouden van gebiedseigen water (in bodem, bekkens en/of waterlopen), en (c) het besparen van water (technologische innovatie) en het verminderen van de gevoeligheid voor droogte (ruimtelijke inrichting) (Provincie Noord-Brabant et al. 2009).
deringen als toekomstbeeld. Verbreding van deze samenwerking met kennisinstellingen en andere regio’s in Hoog Nederland staat op de agenda. Behoefte bestaat vooral aan pioniers, innovatoren en ambassadeurs die ons ondersteunen bij het zoeken naar nieuwe vormen van afstemming, kennisuitwisseling en samenwerking tussen overheden en niet-overheden, waterbeheerders en –gebruikers, wetenschappers, beleidsmakers en praktijkmensen.
12.4 Conclusies en reflecties Terugkijkend op de afgelopen twintig jaar waarin ik mede leiding heb gegeven aan transities in het Brabantse milieu- en waterbeleid kom ik tot de conclusie dat vier werkwijzen of ‘strategieën’ succesvol zijn geweest in het tot stand brengen van beweging en vernieuwing. Het gaat om de volgende.
Het met elkaar verbinden van verschillende inhouden
Ten eerste is het door het met elkaar verbinden van beleidsopgaven en verschillende vormen van kennis een aantal keer gelukt om bestaande impasses te doorbreken en nieuwe oplossingen tot stand te brengen. Een voorbeeld hiervan is de koppeling tussen verdrogingbestrijding (natuur) en beregeningsbeleid (landbouw) waarmee we in Brabant halverwege de jaren negentig een doorbraak forceerden in de totstandkoming van het tweede provinciale Waterhuishoudingplan (1998). Om de impasse tussen landbouw en natuur in de strijd om grondwater te doorbreken zochten we naar nieuwe, gezamenlijke oplossingen (beter benutten van grond- en oppervlaktewater) voor een gedeelde problematiek (watertekorten). De benodigde (inhoudelijke en bestuurlijk-organisatorische) vernieuwing kwam voort uit een grensoverschrijdend Interreg-project waarin wetenschappers, waterbeheerders en boeren participeerden. Het vasthouden van water met kleine stuwtjes in de haarvaten van het systeem bleek een goede formule om beweging tot stand te brengen, evenals het toepassen van maatwerk beregeningstechnieken in de landbouw, afgestemd op de lokale bodem en waterhuishouding. De voorbereiding
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
189
(2e poging) van een nieuw Waterhuishoudingplan werd tegen deze achtergrond gedragen door positieve ervaringen en er ontstond een breed draagvlak bij boeren, milieubeweging en waterschappen. Daarmee sloten we vier jaar van discussie en overleg over de koers van het waterbeleid in Brabant af. Een ander voorbeeld is de verbinding die tijdens de onderhandelingen in het Ierse Cork in 2003 gelegd werd tussen de reconstructieopgave (zonering) en de realisatie van natte natuur. De strakke zonering van de reconstructie en de beperkte uitbreidingsmogelijkheden voor de landbouw die hiermee gepaard gingen, leidden ertoe dat de ZLTO medio 2002 verdere uitwerking van de reconstructieplannen blokkeerde. We vonden een opening door aan te sturen op een ‘ruil’ tussen landbouw en natuur: de BMF/terreinbeheerders gaven toe aan meer uitbreidingsmogelijkheden voor de landbouw en in ruil hiervoor verleende de landbouwsector medewerking aan de realisatie van natte natuurparels. Hiermee kwam de totstandkoming van Brabantse reconstructieplannen in een stroomversnelling terecht (vastgesteld door PS in 2005).
Het investeren in wederzijds vertrouwen tussen gebiedspartijen
Een tweede strategie die de afgelopen decennia heeft bijgedragen aan het tot stand brengen van nieuwe oplossingen is het investeren in samenwerking tussen partijen in de regio die traditioneel strijdige belangen hebben. Zo bleek het wederzijdse vertrouwen en respect dat ontstond tussen de leiders van de NCB en BMF tijdens de totstandkoming van het WEB convenant in 1992 een stevig fundament voor langjarige, harmonieuze samenwerking aan de begrenzing van de EHS in Noord-Brabant. Een tweede voorbeeld hiervan is de intensieve samenwerking die halverwege de jaren ’90 ontstond tussen landbouw (NCB) en natuur (BMF en terreinbeheerders) rond de verdroging- en mestdossiers. Ook hier ontstond een sfeer waarin men elkaar respecteerde en succes gunde, hetgeen een belangrijke basis vormde voor de totstandkoming van zowel WHP (1998) als Mestplan Zuid (1999).
190
Kwartiermakers van de toekomst
Constante factor in de samenwerking met bestuurders van landbouwsector en natuur- en milieuorganisaties in Brabant is het onderlinge vertrouwen tussen de betrokkenen die elkaar al vele jaren tegenkomen in het milieu- en waterdossier. Wat ons bindt is de overtuiging dat sector-overstijgende samenwerking aan lange-termijnopgaven de voorkeur verdient boven polarisatie en korte-termijn politiek gewin. Hierin weten we elkaar al bijna 20 jaar te vinden. Tot op de dag van vandaag heeft dit zijn doorwerking. Zo hebben we onlangs een gezamenlijk verkiezingsmanifest geschreven waarin we als terreinbeheerders, milieubeweging, landbouwsector, ANWB en waterschappen de politieke partijen in Brabant oproepen om zich, ondanks de noodzaak tot bezuinigen, in te blijven zetten voor de kwaliteit van het buitengebied en handhaving van het concept van de EHS (Brabants Landschap e.a. 2010).
Het laten ontstaan van eigenaarschap in de regio
De derde werkwijze die de afgelopen decennia nieuwe oplossingen dichterbij heeft gebracht is investeren in het ontstaan van eigenaarschap bij partners in de regio. Wanneer regionale partners zich medeeigenaar voelen van beleid, komt de verantwoordelijkheid voor een succesvolle uitvoering van dit beleid mede bij hen te liggen. De uitvoeringsprojecten ‘vasthouden van water’ en ‘beregenen op maat’ zijn hier goede voorbeelden van. Het feit dat waterschappen, landbouwsector en natuurorganisaties actief betrokken waren bij de totstandkoming van (de ingrediënten van) het tweede Waterhuishoudingplan (1998), droeg bij aan een grote deelname van deze partijen aan de beide uitvoeringsprojecten. Een ander voorbeeld is de succesvolle uitvoering van de tweede Brabantse bestuursovereenkomst water (2008) met maar liefst 150 projecten op het gebied van waterberging, beekherstel, verdrogingbestrijding, natuurontwikkeling. De basis hiervoor was gelegd tijdens het reconstructieproces. Tijdens dit proces hadden alle betrokken partijen (provincie, gemeenten, waterschappen, landbouw, natuur en milieu) zich gecommitteerd aan een gebiedsaanpak waar de wateropgave (waterberging, beekher-
stel, aanpak verdroging) integraal onderdeel van uitmaakte. De grote hoeveelheden bestuurlijke en ambtelijke energie die in de loop der jaren in dit gebiedsproces waren gaan zitten wierpen hiermee duidelijk hun vruchten af in de vorm van concrete en zichtbare, gebiedsgerichte maatregelen die bijdroegen aan een duurzamer en robuuster watersysteem en ruimtelijke inrichting.
Het ‘slim’ schakelen tussen horizontale en verticale sturingsrelaties
Een vierde strategie die heeft bijgedragen aan het in gang zetten van beweging en verandering is het op het juiste moment schakelen tussen horizontale en verticale sturingsrelaties (het benutten van regionale samenwerking als machtsbron in de relatie met het Rijk en het benutten van rijksbeleid als stok achter de deur voor regionale samenwerking, vgl. ‘shadow of hierarchy’ van Gupta e.a. 2010). Door het Rijk op cruciale momenten te betrekken bij kwetsbare samenwerkingspogingen in de regio kon ik twee vliegen in één klap slaan: (a) het organiseren van (morele en financiële) steun van het Rijk waardoor (b) de regionale samenwerking een impuls krijgt en verduurzaamt. Dit heeft meerdere malen resultaat opgeleverd. Een eerste voorbeeld hiervan is de totstandkoming van een regionaal akkoord over wateraanvoer vanuit de Maas (Watak/WWLBK) in 1994. Deze oplossing stond in de regio flink ter discussie, vooral bij milieu- en natuurorganisaties die kritisch waren op de waterkwaliteit. Voor mij was doorslaggevend dat het onmogelijk was op korte termijn de oude sponswerking van de bodem in het gebied terug te brengen en dat er dus tijd overbrugd moest worden om een aanpak te ontwikkelen met gebiedseigen water als uitgangspunt voor de watervoorziening. Uiteindelijk bereikte ik hier met de regio overeenstemming over. Het feit dat het Rijk met een forse subsidie over de brug kwam, vormde een belangrijke steun in de rug. Een tweede voorbeeld hiervan is de totstandkoming van het WEB convenant in 1992 waarbij het lukte om het nationale EHS-beleid te benutten als ‘stok achter de deur’ voor het laten ontstaan van regiona-
le samenwerking tussen landbouw, natuur- en milieuorganisaties rond (natte) natuurontwikkeling. Een derde voorbeeld waarin bewust verbinding tot stand werd gebracht tussen regio en Rijk is het regionale samenwerkingsproject Deltaplan Hoge Zandgronden waartoe ik eind 2008 het initiatief nam. Door een breed regionaal samenwerkingsverband met 11 partners te vormen lukte het om de regionale klimaatproblematiek in Brabant en Limburg (watertekorten) op de nationale agenda te krijgen (Nationaal Waterplan 2010, Deltaprogramma 2011). Door de voorzitter van de Deltacommissie, Cees Veerman (in 2009) en de Deltacommissaris, Wim Kuijken (in 2010) in de regio uit te nodigen om het belang van een gezamenlijke en gebiedsgerichte aanpak van de klimaatproblematiek te onderstrepen, heeft bovendien de samenwerking in de regio een belangrijke impuls gekregen. Het Deltaprogramma en het Deltafonds vormen daarbij een belangrijke steun in de rug voor de regionale samenwerking op het gebied van een klimaatbestendige watervoorziening. Voorwaarde is wel dat deze nationale kaders voldoende ruimte laten voor een politiek-maatschappelijke discussie en afweging op regionaal niveau over toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen.
Kortom De sleutel tot succes in het tot stand brengen van beweging en vernieuwing rond complexe opgaven als waterschaarste en klimaatverandering is het creëren van verbinding tussen inhouden (beleidsopgaven, wetenschappelijke, praktijk- en gebiedskennis), tussen partijen (overheden, sectoren, belanghebbenden), tussen schaalniveaus (regio, Rijk) en dus: tussen mensen. Eigenaarschap en draagvlak in de regio en duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden, zowel binnen de regio als tussen Rijk en regio, zijn daarbij noodzakelijke voorwaarden om de tot stand gebrachte beweging in goede banen te leiden: naar verantwoorde, vernieuwende en verbindende oplossingen. Maar evenzo belangrijk is chemie en vertrouwen tussen de mensen die deze beweging in gang moeten zetten en houden.
hoofdstuk 12 Watergovernance in Noord-Brabant
191
Referenties Arnouts, R. (2010), Regional nature governance in the Netherlands. Four decades of governance modes and shifts in the Utrechtse Heuvelrug and Midden-Brabant, proefschrift, Wageningen. Bleumink, H. (2007), De geschiedenis van de reconstructie. Achtergrondrapport van de evaluatie reconstructie zandgebieden, Alterrarapport 1441.2, Wageningen. Brabants Landschap e.a. (2010), Het Brabantse buitengebied in een metropolitane omgeving. Verkiezingsmanifest, Tilburg, 10 november 2010. Dotinga, F. (1999), Strijd tegen de mest, in: Het groene Poldermodel: consensus en conflict in de milieupolitiek, Amsterdam. Gupta, J. e.a. (2010), How Dutch Institutions Enhance the Adaptive Capacity of Society, IVM Institute for Environmental Studies, Amsterdam. Nieuwe Oogst (2009), Speciale uitgave bij gelegenheid van het afscheid van dhr. A. Vermeer, ZLTO, november 2009. Provincie Noord-Brabant, Provincie Limburg, Staatsbosbeheer, RWS Noord-Brabant, ZLTO, LLTB, Brabantwater, Waterschap Brabantse Delta, Waterschap De Dommel, Waterschap Peel en Maasvallei, Waterschap Aa en Maas (2009), Een Deltaplan hoge zandgronden? Naar een klimaatbestendige watervoorziening voor hoog Nederland, strategienota van de stuurgroep Deltaplan Hoge Zandgronden. Wijmer, S. (1990), Grondwater beneden peil. Verdroging in Nederland, Sdu Uitgeverij, ’s-Gravenhage. Verheijen, L., M. Bakker, F. Dietz en F. van Empel (2003), De strategische agenda als nieuw provinciaal besturingsmodel, in: F. Dietz (red.), Duurzaam milieugebruik een inspiratiebron, p. 211-223. ZLTO en Provincie Noord-Brabant (2006), Project Duurzame Watersystemen. Experimenteren met waterbeheer, Interreg-project Benelux Middengebied.
Lambert Verheijen
192
Sara de Boer
Kwartiermakers van de toekomst
